资源型城市土地节约集约利用研究：以陕西省府谷县为例

赵 执，吴克宁

（1.中国地质大学 （北京）土地科学技术学院，北京100083；2.国土资源部土地整治重点实验室，北京100035）

长期以来，资源型城市在支撑国民经济发展和推进城市化进程方面发挥了巨大作用。然而资源的不可再生性决定了这些城市的社会经济发展，随着多年高强度开发引致的资源日趋枯竭，必然会出现由盛转衰的局面。因此，产业转型是我国资源型城市普遍面临的重大课题。众所周知，土地资源是社会经济发展的基础，更是推进城市化和工业化进程的重要载体[1]。而我国的资源型城市，特别是矿业城市一般缘矿而建，多呈现“点多、线长、面广”的分散格局，土地利用粗放无序[2]。所以，土地多成为制约这些城市产业转型和可持续发展的瓶颈，而节约集约利用土地资源是破解这一瓶颈的有效途径。

1 我国资源型城市土地节约集约利用研究现状

自2004年开始，国务院和国土资源部相继发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《关于促进节约集约用地的通知》（国发[2008]3号）等文件，制定了《建设用地节约集约利用评价规程》（TD／T1018－2008）、《开发区土地集约利用评价规程（试行）》（2010.04.10）以及《单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法》，不断规范全国的土地节约集约利用管理。2012年2月，101个县（市）被评选为国家首批国土资源节约集约模范县（市），这项活动的开展极大地增强了全国各地节约集约用地的意识，促进其土地节约集约利用水平不断提高。

与此同时，全国众多资源型城市对土地的节约集约利用途径进行了有益探索。江苏省江阴市出台《关于进一步提升节约集约用地水平促进产业转型升级的实施意见》，进一步创新和完善“门槛限地、论证核地、差别定地、分期供地、履约取地、集中生地、区域控地、考核节地”等八项节约集约用地新举措[3]。吉林省九台市积极落实科学发展观，总结探索政策、提高开发区准入门槛，建立创业孵化基地、推动产业集群发展，加大整治力度、挖掘存量资源的潜力[4]。宁夏回族自治区要求在依靠科技进步与创新，提高矿山资源综合利用水平的同时，全面落实节约优先战略，实行差别化用地管理，为自治区经济社会发展提供用地保障[5]。金矿资源丰富的山东省招远市，建立四大机制以实现节约集约用地的目标：严格规范用地行为，提高市场配置比例；提高土地投资强度，严把土地供应关；积极盘活存量土地，提高建设用地利用率；强化土地开发整理，实现耕地占补平衡[6]。

目前已有的相关研究多从制定土地利用政策入手，而系统地从调查、评价、规划等土地管理的多方面讨论资源型城市土地节约集约利用对策较少。本文以矿产资源型城市陕西省府谷县为例，在实地调查其土地利用状况的基础上，借鉴全国各地节约集约用地的先进经验，多方面探讨其土地节约集约利用的对策，以期为我国众多资源型城市破解发展的难题提供参考。

2 府谷县土地资源利用概况

府谷县位于陕西省最北端，地处世界八大煤田之一神府煤田腹地，是全国罕见的矿产资源富集区、是陕西能源化工基地的重要组成部分和陕西省规划建设的火电载能工业园区。府谷县土地总面积322900hm2，其中，农用地占81.65%、建设用地占2.28%、其他土地占16.07%。全县地形支离破碎，沟壑纵横，荒山、荒沟等不可利用地或未利用地占其国土总面积的40%以上，土地供需矛盾比较突出。随着府谷县经济社会发展对土地需求量的不断增大，府谷县土地资源开发、利用、管理和保护中一些深层次的矛盾日益突出。

2.1 建设用地供需矛盾加剧

近些年，府谷县立足自身的资源优势和基础条件，经济社会高速发展。随着能源化工基地建设的加快，以及一批重大项目的上马，建设用地需求量大增。然而，府谷县建设用地仅占其土地总面积的2.28%，且每年的建设用地指标缺口在8000亩左右，无法满足府谷经济社会发展的用地需求，建设用地供需矛盾日渐突出。

2.2 耕地保护形势严峻

随着府谷县投资力度的增大，工业园区建设时段集中，城镇化进程不断加快，各项建设占用耕地数量逐年增加；另外，在矿产资源开发过程中，府谷县因采煤活动而损坏的土地面积不断增大，部分优质的耕地也包含在内。这些都对其坚守耕地红线，提高耕地质量形成较大的冲击。

2.3 土地利用效率较低且整治难度大

府谷县的土地利用率低于全陕西省平均水平。城乡建设用地中，农村居民点用地比重偏大；部分民营的小规模矿山企业建设分散、产出能力差，导致工矿用地利用效率低下；全县宜耕地宜林地和宜人工草地数量虽然较大，但荒草地质量差、滩地常年积水，不宜大面积开垦，加大了土地整治的难度。

2.4 城镇用地扩展困难

府谷县城地处黄河中上游峡谷地带，沟壑纵横、山大沟深、靠山面水，位于黄河岸边6km2的狭长地带，山多平地少，土地资源匮乏，城镇扩展制约条件多，整平代价太大，导致城镇拓展比较困难。

3 府谷县土地节约集约利用对策探讨

结合府谷县土地利用的实际，从调查、评价、规划、利用、监管等土地管理多方面探索府谷县土地节约集约利用的对策。

3.1 开展土地节约集约利用调查与评价

基于全国第二次土地调查的数据成果，组织开展府谷县土地利用现状调查。根据其土地利用的特点建立相对全面的、定性与定量相结合的评价指标体系对府谷县土地节约集约利用水平进行评价，重点考核存量建设用地的挖潜状况和新增建设用地的利用状况[7－9]。深入分析评价结果，为促进府谷县土地节约集约利用提供切实有效的建议和措施。在此基础上，建立不同类型建设用地的节约集约利用标准，在全县范围内定期开展节约集约用地考核。

表1 土地节约集约评价指标体系

3.2 严格执行土地利用总体规划，控制建设用地总规模

按照“守住耕地红线、节约集约用地”的要求严格执行新一轮县土地利用总体规划，确保耕地保有量不低于上级政府下达的相应指标、划定基本农田保护面积不低于上级政府下达的保护指标、建设项目占用基本农田符合土地管理法律法规及相关政策规定，保障耕地占补平衡的实施；控制建设用地规模，将新增建设用地总量、新增建设占用农用地、新增建设占用耕地3项指标全部控制在国家逐级下达的土地利用年度计划指标内。进一步优化土地利用空间和布局结构，充分发挥土地利用的集聚效应。

3.3 盘活存量建设用地，提高土地利用效率

推动工业项目向园区集中。依托府谷县资源优势，根据《土地利用总体规划》、《矿产资源总体规划》以及《城镇建设规划》等实施“园区带动、项目支撑、产业奠基”发展战略，规划建设郭家湾、清水川、皇甫川、庙沟门四个工业集中区，八个兰炭产业园和三个循环经济工业小区（以下简称“七区八园”）。按照“布局集中、用地集约、产业集聚”的要求，严格执行国土资源部《工业项目建设用地控制指标》和陕西省《建设用地控制指标》对投资强度、容积率等控制指标的规定，提高园区工业项目地准入门槛，强化生产要素聚集，提高工业用地的投资强度及集约利用程度。

推动矿山企业整合升级。立足于府谷县煤炭资源的禀赋条件，按照“控制兰炭产能、淘汰落后工艺、合理利用资源、减少环境污染、促进联合重组”的原则，对分散建设、生产能力低下的兰炭企业分期分批予以关闭，在此基础上积极实施煤炭资源整合工作，强化生产要素集聚，提高用地效率以及资源的就地转化率。整理复垦关闭的“五小企业”（小火电、电石、铁合金、金属镁、水泥、炼铁）、煤炭资源整合搬迁的废弃工业场地，置换建设用地指标到“七区八园”或城镇周边使用，复垦的土地则按照“宜农则农、宜林则林”的原则加以合理利用，力争在做到建设用地总量不增加，耕地面积不减少的同时，通过建设用地的空间置换使用地布局更加合理[10]。

3.4 探索未利用地的差别化管理政策，拓展城市用地空间

积极探索差别化的未利用地管理政策。结合府谷县经济社会发展土地利用的实际需要，构建差别化的未利用地管理政策，深入探索开发利用荒山荒沟等未利用地的有效途径和模式，通过搬山、填沟、填涂开发建设城市新区，充分利用未利用地拓展建设用地空间。对于建设项目使用未利用地的，从土地有偿使用费、征地地价等方面给予更多的优惠政策，引导个人和单位使用未利用地。

3.5 提高用地监管水平、加大执法力度

强化建设用地动态监管。对建设用地的审批、供应、利用和管理等有关情况实行全过程动态监管。不仅要严格执行产业用地准入制度，严把建设用地审批供应关，还要加强对建设用地的批后监管，强化建设用地合同管理，完善和落实建设项目用地的复核验收制度，加强对节约集约用地工作的动态监管[11]。

加强土地执法监察。依法查处违法违规用地行为，对非法批地、未批先用、少批多用、擅自改变土地用途、违规减免返还土地出让收入、低价出让国有土地使用权等严重土地违法违规行为，依法进行严肃查处并公开曝光，涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。监察部门每年要会同国土资源部门组织开展专项土地执法检查。

4 结论与讨论

本文从府谷县土地利用的调查、评价、规划、利用、监管等多方面入手，系统地提出土地节约集约利用的对策。建议府谷县加快土地节约集约利用体系的建设，推进产业转型升级、促进城市的可持续发展。同时，要注意两方面内容：一是不同类型建设用地的节约集约利用标准要随着社会经济的发展及土地资源管理工作的实际进行适时调整，以确保标准的时效性和实用性；二是府谷县正处于城镇化和工业化加速发展阶段，资源利用与环境保护的矛盾日益突出。在此基础上，还应注重土地利用与生态环境建设协调发展，促进资源节约型、环境友好型和谐社会的建设。

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