麦子店预算民主试验

滑璇

8月2日上午，付彦青坐在社区办公室，开始给社区内10家较大的“产权单位”逐个打电话。

付彦青是北京市朝阳区麦子店街道枣营北里社区的党委书记，今年3月底至今，她每周都要固定给这些产权单位打电话，目的只有一个——“催债”。

2013年年初，麦子店街道决定从税收返还资金中拿出100多万元，作为社区民政资金，交由社区居民自主决定这笔钱怎么花。

枣北社区打算申报一个路灯改造项目，但因为申报超出规定范围，需要自筹一部分经费。为了争取到这笔钱，付彦青只好向社区内的产权单位求助。

“别看街道最后只出100多万，但起到的作用很大。”麦子店街道党工委书记刘勇说，“我们让社区自己参与预算，自己决定钱怎么花，一下就调动起了大家的积极性。”

从“问计”到“放权”

麦子店街道位于北京市朝阳区中心地带，下设霞光里、枣营北里、枣营南里、农展南里、朝阳公园五个社区。为解决民生问题，从2011年开始，麦子店启动了为居民办实事的“问政工程”，共分为三个阶段，第一阶段问需，即收集民意，了解居民需要什么；第二阶段问计，在第一阶段基础上，街道将居民需求和建议集中整合并提出初步方案，由协商会进行讨论；第三阶段问政，即每个社区派出议政代表，对本年度的民生工程进行表决后实施。

两年来，“问政”的效果并不理想。付彦青说，他每年都向小区居民发放调查问卷、收集居民的“需求”，社区把问卷交给街道统一整理，接下来能做的只有“等”。

2012年年底，麦子店街道决定，在保留“问政”的同时，街道从税收返还的资金中再拿出一部分钱由居民自己决定这部分钱用在哪些民生项目上。

“能不能拿出一部分钱，让居民自己决定用途？毕竟，我们认为最好的，不见得居民也认同，”刘勇说，“他希望借此能调动居民的积极性。刘勇最初设想是50万，但这对5个社区来说只是杯水车薪。最后资金上限被提高到200万。”

问题马上来了，作为党工委书记，刘勇无法直接决定街道的财政支出，所有决定必须上会讨论。刘勇记得，2012年下半年，他在街道会议上第一次提出这个设想，下面没有任何人回应。“底下人就这么听着，怎么实施、谁去实施，都没人吭声，就像听形势报告一样。”

为了让“班子成员”有点反应，刘勇开始召集研讨会，参会的除了专家学者，还有街道里的大小干部。

“我们经常讲基层自治，怎么自治？公共事务就是要群策群力，大家参与。国家全包、政府全管并不一定能把事情办到老百姓的心坎上。”中央党校党建教研部教授蔡霞说，作为研讨会的参与者，她给参会的街道办官员们打气，执政为民就要站在人民利益上，充分尊重人民的权利。

两次研讨会下来，大家对居民自主使用资金有了一些理解。等到2012年底召开新年工作务虚会，刘勇的提议得到全票赞同。

世界与中国研究所所长李凡也对麦子店的预算改革非常关注，此前他曾力推浙江温岭的公共预算改革多年，在他看来，温岭预算改革是政府编制好预算然后请人大、社会来审议，而麦子店直接把预算的编制权交给老百姓，所以是走了一大步。

蔡霞也成为此次试验的推动者之一，她认为这是基层民主协商的新尝试，整个项目政府在提供平台，但真正的主体是社区居民。

居委会行动

务虚会不久，街道向辖下的5个社区宣布了改革决定。

“一听说街道要拿出钱让社区自行使用，很多人眼睛都绿了，”刘勇告诉《中国新闻周刊》，那种氛围就是“你敢拿出钱来，我们就敢上去抢”。

“听说街道要拿出200万，大家都很興奋。”付彦青说，2012年正值枣北社区换届，新班子成员个个都想做出点成绩，付彦青说，抓住这笔钱，就能解决不少问题。

枣北社区是20世纪80年代初的老旧小区，设施陈旧，需要改造的地方多。路灯问题最为突出，总共54盏中24盏不能使用，勉强能亮的几盏也忽明忽暗，令人不安。社区做了一个估算，想要重装这些照明设备，需投入71万余元。

按规定，路灯属于产权单位或物业职责，不在街道办的民生项目中。预算试验启动后，街道为了调动社区积极性，规定路灯可以申报，但需要社区先自筹部分经费，比例不少于申报项目总额的50%。自筹部分越多，争取到资金的可能性越大。

这让付彦青等人倍感压力，多年来一直“坐等钱来”的社区居委会不得不动起来。

与其他商品房小区相比，枣北的产权关系极其复杂，2000多户居民牵扯到大大小小72家产权单位，有的单位经营不善倒闭多年，有些则已将产权卖给个人。

付彦青找来部分产权单位开会，希望大家掏钱赞助。

“一听说要钱，有的单位就说，我们房子都已经卖给个人了，不应该再背上这种负担，应该让居民自己筹资。还有人说回去跟领导商量商量。”付彦青说，也有表态说支持的，但很少。

枣北社区也想过向居民直接筹资，但在居民议事会上遭到否决。“居民代表说了，他们交了物业费，这些设施社区就应该给他们准备好。”付彦青说，但枣北这种老旧小区，很多人不交物业费，物业出不起这笔钱。想想还得找产权单位想办法。

从此，上门“游说”成了枣北居委会的家常便饭。3月初，各产权单位同意共同为路灯项目出资47万。

居委会四处求助的同时，社区的19名议事代表开始为项目申报做准备，议事代表们制订了项目书和可行性报告，甚至模拟了数十个可能被评委会问及的问题。3名口才好的代表准备了PPT，以应对接下来的“社区民政建设资金”项目协商会的演讲。

“民主”训练场

为了让居民学会参与，在蔡霞的提议下，麦子店请来了议事规则专家袁天鹏。

2月底，5个社区的议事代表、居委会人员和街道人员一起参加培训，边学习边演练。李凡一直在旁边观察，他发现，一些社区在申报资金时缺乏论证，对资金数额信口开河；很多社区站在本位角度思考问题，缺乏街道的大局意识……私下里，他甚至听到这样的说法：干吗搞这么麻烦，不就是200万么，每个社区40万不就完了？

“如果这200万被5个社区平均瓜分，那就失去了民主参与的意义，”蔡霞说。

李凡介绍说，国际参与式预算的通行做法是，政府将预算中的一部分，例如有关民生项目的部分拿出来，交由所在地的居民自己讨论决定，从项目提出到立项，都由社会自己决定，政府不加干涉。但不干涉并不等于政府不介入，或者让社区吃大锅饭。政府要保证居民在讨论预算时自主、公平，社会各界都有参与机会。而项目的执行过程是政府必须担负起的责任，因为虽然预算项目是居民讨论通过的，但究其实质仍然是政府的预算项目，因此政府必须负责执行，社会可以在执行的过程中实行监督。

为避免变成社区分钱，麦子店做了一个决定：减少资金数量，不能每个项目100%都上马。刘勇称，当时各社区申报资金总额加起来只有175万多，没有达到200万的上限，如果还坚持原来的数额不变，岂不有人不努力也能拿到钱？最终，街道将140万定作项目资金总额上限。

3月26日，项目协商会正式召开时，每个社区派出5名议事代表和3名社区工作人员形成代表队，他们既要为自己拉票，也要评审别人的项目。这40人之外，还有10名街道科室人员，10名街道人大代表、政协委员，大家共同组成详审团。

经过项目陈述、答辩、评审团投票，最终，5个社区14个项目中的10个成功申报，拿到了社区民政建设资金。

枣北的路灯改造项目也顺利通过，这让付彦青松了一口气。

在刘勇看来，项目申报多少有些“好玩儿”，但钱分下去之后如何把项目落实好就不那么有趣。尤其是协商会后的一个月里，各社区基本没什么动静，一直在一边观察的刘勇有些着急，“如果后面落实得不好，前面做得再好，效果都会大打折扣。”

“真操作起来，有些问题最开始没想到，或者被搁置了。”刘勇说，主要问题是，一是工程建设要搞招投标，社区没经验；二是社区居委会没账户，钱来了没处放。一个月的停滞期，申请下来的资金就像乌鸦瓶子里的水，让社区看得见，喝不着。

对于前者，街道决定建立项目管理双轨制，社区居委会主任和街道主责科室科长同时负责。与工程相关的业务，由街道科室主责；社区内部协调工作，由居委会主责。对于后者，各社区也逐步摸索出两种途径，要么把所有资金打到施工单位账户，并由街道提供担保；要么选取出资最多的产权单位，把资金暂交该单位保管。

8月初，蔡霞再次来到麦子店，10个项目中已有两项完工，除一项路平工程外，所有项目均已开工。枣北社区的路灯改造正处于厂商试制模型阶段，预计最晚十一之前，会在主路上先安装80盏路灯。

“现在到了项目验收阶段，”蔡霞介绍说，每个社区都会派出居民议事代表参加验收，工程進展如何，达到了什么样的效果，后期如何维护，议事代表都会全程监督，毕竟这是居民们自己作主的事情。