全球 能源治理的困境与挑战

崔守军

（引言）全球能源治理主要是指通过国际社会的集体行动来实现全球能源市场供求基本均衡的机制，其终极目标是建立有序、公平、合理的国际能源秩序，减少以石油为代表的能源资源的“地缘政治属性”，增加其“国际商品属性”，用“非零和博弈”来取代“零和博弈”，让能源“红利”能够被国际社会所共享。

真正意义上的“全球治理”在能源领域并不存在，目前还没有一个全球性的能源机构，让世界各国能够就正在涌现的、为数众多的问题达成共同解决方案。

虽然联合国在2002年特别创建了联合国能源机制，但这个能源机制最多只能扮演“虚位”角色。联合国能源机制是联合国系统内与能源相关的一个跨机构机制，它创建于2002年，目的是为了建立一个可持续发展的能源系统，帮助发展中国家实现“千年发展目标”。但遗憾的是，联合国能源机制只是一个非常小的联合国实体，只有20个成员机构，难以开展管理和协调工作。联合国能源机制既无预算，也无职权，是一个性质温和、供讨论和交流信息的论坛。联合国架构下的另外一个跟能源沾边的机构是国际原子能机构，但国际原子能机构主要致力于解决核扩散问题，目前这一组织尚缺乏应对能源危机的先例。

在过去30年中，为了增进能源安全，成立了许多相关的国际组织和政府组织。面对严峻的全球能源形势，这些能源安全组织仍试图维护其“国家集团”的既得地位与利益。其中，最为重要的组织莫过于国际能源署。国际能源署成立于1974年的石油危机后，旨在设法保障西方国家的能源供应安全，成员国共27个，缺乏广泛的国际代表性。然而，当前越来越多的石油消费国逐步偏离了该组织的监督和管辖，加之能源市场中影响能源安全的变数有增无减，因此该组织赋予新兴能源大国更多的决策权，其弊端显而易见。

此外，由于受到美国的控制，国际能源署的权威地位正在受到各国质疑。事实上，国际能源署一直由于其对全球石油储量的夸大而备受谴责。2009年英国《卫报》曾对国际能源署在《世界能源展望》中所公布能源数据的准确性提出质疑，认为国际能源署屈从于美国的压力，而对公布的能源数据做了“手脚”。美国害怕“真实”和“准确”地公布能源数据，会引发国家和社会的石油短缺恐慌，并激发其他大国同美国争夺全球石油资源，从而会提前终结美国的石油霸权，摧毁美国的石油金融地位。

国际能源署的能源数据常常在公布后又下调。英国《卫报》指出：2005年，国际能源署曾预测，到2030年，全球石油产量将增长至1.2亿桶/日，但后来迫于业界压力，又将产量调低至1.16亿桶/日，在2008年则又调整至1.05亿桶/日。据国际能源署一位离任高官透露，即便是调低后的数据也还是“夸大的”。

相比之下，其他能源安全组织的战略仍然有待改进。一个是石油输出国组织（欧佩克），只有13个成员国，只从生产国的角度出发，专门处理石油事务，缺乏代表性。欧佩克的影响力集中于全球石油生产国，其对全球能源市场的全局影响是有限的。

另一个是能源宪章条约组织，该组织成立于1991年，共有52个成员国（几乎全部来自欧洲和亚洲），该组织的建立是基于《能源宪章条约》，而且该条约的关注重点局限于欧亚大陆内贸易、运输与争端解决等问题。尽管该组织志在整合东欧与西欧的能源体系，实际上对于欧洲的能源市场并无实质性影响。究其原因，在于该条约没有吸纳欧洲的能源大国——俄罗斯。

在国际天然气市场，“天然气输出国论坛”是在俄罗斯、伊朗、卡塔尔等国倡导下成立的新的多边能源治理机构，3国控制着世界天然气储量的57%。随着天然气重要性的日益提高，该组织在未来全球能源治理中的作用或有所加强。但毋庸置疑，随着美国“页岩气革命”给国际天然气市场带来的巨大冲击，以俄罗斯为主导的“天然气输出国论坛”将逐步丧失“霸主地位”。

当前，能源领域正在发生根本性变化。随着人口增加，发展中国家经济高速增长，全球能源需求也在快速增长。国际能源署估计，2030年的全球能源需求将比现在高50%。然而，全球仍在依赖的化石燃料是有限的，而且远非环境友好型能源。现在，我们必须对开发可行的替代能源予以认真思考。就能源及相关问题而言，如气候变化和贫困，采取协调政治行动的必要性从未像现在这么迫切过。

虽然能源治理这一领域急需全球性的框架安排，但实际处理方式却是零散的。有许多机构专注于能源，但没有一家拥有全球性的全面授权，涵盖所有能源类型。面对严峻的国际能源形势，当前全球能源治理面临两大挑战：

第一大挑战来自能源消费国的重大转变。工业化国家对石油及其他燃油需求不断增长的时代已成为历史，未来全球主要的能源消费国是以中国和印度为代表的新兴市场国家。据国际能源组织（IEA）预计：中国将在2020年超过美国成为世界第一大石油进口国，并在2030年再次超过美国成为世界最大石油消费国，印度需要进口的石油比重与中国不相上下。与西方能源消费大国相比，以中国为代表的新兴市场国家更倾向于通过双边协议从能源生产国获得必需的能源产品，中国为了保障其能源安全，通过政府间协议从非洲、中亚及其他富产能源的地区获取能源。但遗憾的是，中国、印度等新兴经济体因为不是经合组织成员国而被排除在国际能源署之外。

基于全球经济治理的历史总结出的首要教训在于，任何旨在协调全球能源体系的政策必须兼顾全球所有大国的利益。时至今日，即使是最具声望的国际机构也未能做到这一点。对此，国际能源署制定了一些解决方案，比如给予许多国家观察员身份，并与各国联合展开研究。可是，这些解决方案并没有解决根本问题：一旦出现能源危机，国际能源组织构建的协调机制需要做出反应时，拥有巨额原油储备的国家却无法拥有与之相称的发言权。对此，唯一有效的解决方案在于，修正国际能源组织接收会员国的条款。可是，这一方案近期实现的几率微乎其微，这在一定程度上是因为该组织不愿变成一个大规模的论坛；此外，部分成员国还担心，增加新成员会影响其既得利益。

第二大挑战是环保理念对于能源使用方式的影响。在传统技术条件下化石燃料燃烧释放出的二氧化碳引发了全球变暖问题，全球各国对此已经达成了共识。自2007年全球金融危机初现端倪以来，各国对于气候变化的忧虑与日俱增，因而陆续出台了许多有关绿色能源的政策措施。部分人士认为，以绿色能源为导向的经济刺激措施，势必引发一场能源革命，由此产生更清洁、更安全的新能源。这种设想或许会变成现实。不过有一点是毋庸置疑的，能源体系将出现重大变革。要想有效地遏制全球气候变暖，必须在未来的数十年内将二氧化碳及其他温室气体的排放量减少1/2以上。要实现这一目标，绝不能满足于细枝末节的修补。

可见，要想解决上述这些问题，世界亟需建立一个新的全球性能源组织来应对全球能源体系中的最关键阻碍——“治理真空”。当务之急是构建一种新的全球性能源协调机制，平衡各国在能源安全和环境保护方面的利益分歧。这种能源协调机制应该建立在联合国的框架之内，联合国的权威将赋予它合法性。这个新的机构可以与新的能源消费大国（例如中国）共同制定符合多方利益的投资标准，使之适用于大多数能源产品的市场规范。除此之外，它还能使那些全力推行绿色能源的政府事半功倍。如果没有适用的协调机制，推进绿色能源的计划便很有可能引发贸易战并且浪费大量资金。

综上所述，针对正在逼近的能源危机，必须采取联合行动，制定出长远对策。很难想象，没有一个专业性的多国机构，如何能够达成这一目的。全球能源体系在很大程度上取决于能源消费大国和生产大国，任何有关能源体系的协调机制都必须顾及这些大国的利益；与此同时，任何协调机制必须令能源消费大国和生产大国通过合作获得实际的利益，相关机制设计必须尽可能地适用于大多数国家。

资源的有限性与人们需求的无限性之间的矛盾，是当今世界一个最基本的事实。易开采、低成本的石油资源越来越少，难开采、高成本的石油资源越来越多。沙特阿拉伯阿美石油公司的前副主席萨达得·侯赛因在2007年的一次演讲中说：“世界石油储量让人感到困惑，事实上有夸张的成分。许多被称为储量的实质上仅仅是资源。这些资源尚未被有效评价，也不能开发获取，并不能转换成有效的产能。”可以说，廉价石油和易采石油的时代已经终结，对资源稀缺和能源日益枯竭的担忧加剧了国家之间的能源争夺。