关于文物保护建筑“两线”界定范围探讨——以横道河子镇圣母进堂教堂为例

刘维彬，魏竟远

(东北林业大学土木工程学院，哈尔滨 150040)

1 研究背景及“两线概念”

1.1 现实背景

随着社会的发展和经济的不断提升，以及人文意识的提高，对文物保护单位的意义及价值也在相应的提高。针对过去只对文物本体进行修缮保护已经不能满足现实的保护需求。所以，不仅需要对文物保护单位本体进行保护，也需要对其周边环境加以控制。即制定文物保护范围和制定其周围建设控制地带的范围，从而提出“两线”的概念。

1.2 关于“两线”的概念

根据《文物保护法实施条例》第九条规定:“文物保护单位的保护范围，是指对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域。” “文物保护单位的保护范围，应当根据文物保护单位的类别、规模、内容以及周围环境的历史和现实情况合理划定，并在文物保护单位本体之外保持一定的安全距离，确保文物保护单位的真实性和完整性。”建设控制地带范围是指在文物保护单位的保护范围外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌而对建设项目加以限制的区域。它应当根据文物保护单位的类别、规模、内容及周围环境的历史和现实情况来划定。本文所说的“两线”就是对各级不可移动文物保护单位划定的文物保护范围的边界线与建设控制地带的边界线 (如图1所示)。

图1 文物保护建筑“两线”Fig.1 Two protection Lines for heritage buildings

2 传统“两线”界定存在的问题与调整建议

2.1 对“两线”认识的误区

虽然人们已经认识到了文物对人类的价值，并提高了对他的保护意识和保护措施，但结果依然不是十分乐观，没有认识到文物建筑与其他类型的文物不同，依然有“文保单位”遭到不同程度的破坏，其根本原因就是对“文物保护单位”的概念与含义模糊不清，以及，对其本体与周围的整体认识不足。没有认识到文物本体，保护范围，建设控制地带是一个不可分割的整体，往往把保护范围制定的过小，而最终可能导致文物单位遭到破坏。

相反，现在有的政府往往为了保护文物保护单位制定了过大的保护范围。保护范围和建设控制地带是政府与文物保护单位划定的，而且弹性很大。文物单位的保护范围一旦被最终确定，那么所涉及到的地块的使用性质和开发强度包括基础设施建设都会受到很大的约束，还意味着所在地区的政府对这块地管理决策权的部分丧失，使这块地的管理难度加大，管理周期变长［1］。最重要的是该地块的经济价值也会大大的减弱。甚至还会带来像拆迁和环境整治这样大量的经济投入，所以保护范围越大，涉及的区域的经济损失就会越大。那么究竟该如何合理的去划定“两线”的范围呢?至今还没有十分明确的相关规定。

2.2 建议制定详细的法律条例

我国文物保护单位部门多，制订适合各部门管理所需的法律法规并不少，但是相应的关于“两线”划定的完整法律条例却很少。“两线”的划定不仅仅是一个技术问题，而且还是一个立法问题。针对于出现的种种问题其关键就是没有制定完整的法律体系。所以要制定详细的法律体系，明确目标，细分职责。应该要遵循一些基本原则及编制实施程序。首先，该法律条例要有宏观的控制性，去适应规划协调管理的需要。其次，要根据实际情况不断的去完善法律体系，和提高实施效能。只有以健全的法律条例为依据，才能最终的明确“两线”的界定范围［2］。

法律作为由国家制定并保证执行的规范性文件，具有相当普遍和极其严肃的约束力，不同的法律虽然涉及到的范围有所不同，但一经颁布执行。其法律效力都是同等的。制定更完整、更具说服力的“法律文本”，使长远的建设发展与文物建筑有机地融合，达到最佳的效果。

2.3 根据不同的保护单位制定不同的“两线”

划定“两线”的目的就是为了即能更加有效的保护文物单位，又能很好的去协调城市的经济建设。对“两线”范围内的事项进行控制，但这并不等于说从此以后“两线 ”范围内就一成不变了。对于一些生存环境先天相对优越的文物保护单位，也可以考虑将保护范围划得大一些，对建设控制地带可以不作硬性要求。对那些处在城区和建设密度大的在城市商业中心，其建设控制地带在满足能够保护文物单位的前提上，其建设控制地带应尽量小些，以满足城市的经济建设和发展的需要。

2.4 “两线”应同时制定

通过对文物保护工作的很多案例中我们看到，在有明确两道界线的时候，文物单位还会遭到破坏。假如缺失了“两线”中的任何一线，其文物保护单位的后果不堪设想。所以，要认真落实“两线”的合理划定，才会使文物本体得到保护。并且应秉着在“两线”划定与报批的工作上同时进行的原则。同时这样做会给文物保护工作带来很多的便捷。第一，有利于一个文物保护单位所划定的“两线”可以清楚的展现在一张图纸上。更有利于文物保护单位划定的“两线”内容在同一个文本上展现出来。也利于文本规范的统一制作。第二，有利于对文物保护单位周边环境进行综合把握，为文物保护单位科学保护提供可靠的历史依据与自然环境依据。第三，可以减少相关部门的工作程序就同一个问题进行商讨，便于达成统一意见，使相关部门履行报批程序，从而有利于政府的最终工作，提高工作效率。最终，落实“两线”的划定工作，并使其发挥真正的作用。

2.5 由上级部门协调分歧

当文物保护部门制定的文物单位保护范围与规划部门制定的城市用地界线出现分歧时，如果经过双方的充分协商，但是结果却没有取得共识，那么问题该如何解决?很多地区面对这些纷繁复杂的规划矛盾，显得有些不知所措。这是当前各级规划关系中的一个突出的问题。这时就应该有上一级的单位进行仲裁与决策，并最终给予结果［3］。上级部门通过建立可行的法律规划体系，明确各部门相应的事权范围，避免规划内容上的交叉和空间上的重叠，即对不同部门的管理权限及规划的主要内容进行必要的界定，这样才是解决问题的最有效措施和手段。

2.6 均衡多方的利益并建立机制

在进行“两线”的制定时，一定会涉及多方的利益。由此形成了地方政府利益、开发商利益、老百姓利益等多种利益并存的多元化态势并且会存在着利益群体的利益冲突和对立。在“两线”划定工作开展之前，文物部门应主动争取建设规划部门的配合和支持，确保文物保护单位“两线”划定时的文字与图件表达一致。同时会涉及相关的各个利益主体，而且所涉及的各个利益主体互相影响，各自都代表着不同的利益，利益难以兼容的情况大量存在，使得法律条例成为了博弈的平台。

我们也可以考虑建立专门解决“两线”问题的协调机制，参与的部门可以根据实际需要而定，并具有一定的权威性。所以只有制定完善的法律机制与协调机制才能使各个利益集团得到平衡，最大限度协调各种利益主体之间的矛盾［4－5］。以实现对文物保护与城乡基本建设的有效指导作用并实现文物保护与经济建设的“双赢”。

3 横道河子镇圣母进堂教堂“两线”的划定建议

3.1 圣母进堂教堂基本概况

横道河子镇的东正教圣母进堂教堂，当地居民称为喇嘛台，为一典型的俄罗斯宗教建筑，1902年由俄国人兴建，占地总面积3 490 m2，室内可容纳500名信徒进行宗教活动。教堂完全由原木垛、卡、嵌、镶、雕制成，具有典型的俄罗斯东正教建筑风格，是黑龙江省仅存的一处全木结构教堂，1984年定为市级文物保护单位。2006年国务院批准为全国重点文物保护单位。从2000年开始至今，当地政府先后对其进行了四次抢救维修，并于2009年建成为中东铁路展览馆 (如图2所示)。

图2 中东铁路展览馆Fig.2 Middle East Railway exhibition hall

3.2 圣母进堂教堂原“两线”划定内容

圣母进堂教堂1993年为海林市文物保护机构使用，并划定了保护范围。院内为特别保护区，围墙向外延伸40 m为保护范围区，保护区总面积为10 623 m2;围墙四周向外60 m为建设控制地带区。圣母进堂教堂属于中东铁路建筑群，并且2006年5月25日被国务院公布为全国重点文物保护单位。

根据《文物保护法》第十五条及《黑龙江省文物管理条例》第八条规定以及海林市人民政府关于对划定全国重点文物保护单位的批复。圣母进堂教堂建筑占地为特别保护区，面积614 m2;院内为重点保护区，面积2 876 m2，教堂院落围墙外，以墙基为准，北侧、西侧、南侧向外延伸40 m为一般保护区，面积7 135 m2，保护区总面积为10 623 m2。

3.3 新“两线”划定考虑因素

在划定教堂保护范围时应当根据它的类别、内容、历史、和现实状况等综合条件合理划定。一般情况下古建筑类的文物保护范围以院墙为界。对于院墙已经荡然无存的文保单位，保护范围落到什么位置，需要结合现状房屋建设、现状道路乃至规划情况等仔细研究。尽量减少与现状及规划的矛盾，使规划工作落到实处，易于规划管理及保障实施。

考虑到城市在进行着日新月异的变化与更新，该教堂周边环境也面临着迅速变化的可能，规划需对一些重点要素加以重点考虑，保障建设控制地带的保护措施得以落实。首先，是对上位规划指引的考虑，对于文物周边涉及的各类城市规划要求，不是简单的落实到文物保护措施之中，而同样应在保障文物周边环境的完整性、和谐性这一目标前提下，对已有城市规划要求进行判断，对不合理的规划要求提出调整建议。其次，要考虑现状的道路情况，保障实施的可操作性。最后，要考虑教堂所在地区的空间特征、周边建筑特征及开发情况。

3.4 新“两线”的划定范围建议

从教堂所处的历史空间环境和安全性考虑，把教堂与周边作为一个完整的系统，将历史文化的保护与城市发展紧密结合方面考虑。建议在圣母进教堂遗址3～5 m以内为特别保护区，并树立界标，保护范围为主体建筑高度5倍范围内，面积为3 446 m2为保护范围。以原建设控制地带为基础，依据用地与保护建筑现状，适当扩大控制范围，北部，南部至主体建筑高度8倍范围内，西至规划巷路，东至绥满公路，面积为6 040 m2为建设控制地带。

在保护范围内不准建设任何新的构筑物及建筑物，只能按环境整体规划进行更新，按国家文物保护法严格保护建筑群体布局、空间风貌。对于保护范围内对文物风貌有不利影响的建筑物和构筑物，如不足防火间距的应逐步排除。对于建设控制地带，建设以整体规划为准，只准修建市政设施，不准修建建筑物，任何新项目均应以规划和文物部门严格审批结为主。在色彩、体型、平面布局上与重点保护建筑协调。现区域内一切建构筑物均应拆除。

4 结束语

通过前述研究可知，我国关于文物保护单位所涉及的“两线”界定层面的综合规划存在权限相互交叉、且分属不同的相应部门，造成不同的部门在规划时相互不衔接，而且往往会使结果适得其反，既不能保护文物又会影响城市的经济建设。借鉴已有的经验，我们需要明确“两线”规划的目的，理清不同相应部门的权责，并根据实际需要开始立法工作和协调合作机制，逐步建立起健全的“两线”法制体系和协调机制。最终使文物保护和城市经济建设协调发展。

在制定“两线”时，保护范围的划定应考虑一些规划设计的手法为依据，而不是简单的向外扩多少米。建设控制地带的划定在能够充分保护好文物建筑的前提下，应该更多的去考虑城市的发展与建设需要［5］。

】

［1］王 涛.文物保护单位保护规划中保护范围和建设控制地带的划定和分级［J］.东南文化，2010(2):23－26.

［2］肖建莉.纳入城市规划管理的城市文化遗产管理［J］.城市规划学刊，2008(1):111－116.

［3］王景慧.城市历史文化遗产保护的政策与规划［J］.城市规划，2004，2(1):69－72.

［4］孙 明，刘维彬，王玉芬.融入CDIO理念高校城市规划毕业设计教学模式研究［J］.森林工程，2012，28(5):113－117.

［5］束有春.关于文物保护单位“两线”划定工作的实践与思考［J］.东南文化，2010(2):19－22.