国外城市地下管线经济政策借鉴

◎ 苏明 程瑜 欧阳力胜

发达国家对于城市地下管线建设运营管理方面起步较早，法律法规、投融资机制及经济政策等较为健全。对国际城市地下管线经济政策的特点进行梳理分析，为构建我国城市地下管线经济政策和财政保障机制提供借鉴和启示。

（一）美国城市地下管线经济政策

美国的经济哲学信奉“凡民间能做的事情政府绝不插手”。对于城市地下管线的建设、运营和管理自然也不例外。

1.美国城市地下管线等基础设施建设以市场竞争为主。其公用事业改革的重点不是企业产权制度改革，而在于市场竞争机制的建立和政府管制的放松。因此城市地下管线等基础设施服务主要由民间提供。

2.市政债券是美国城市地下管线等基础设施建设最主要的融资手段。主要种类包括由发行主体的全部税收收入担保的普通责任债券和项目收益债券。普通责任债券是依据地方政府的所有收入来担保和偿还的。地方政府偿还通用债券的能力和意愿取决于其经济实力、财务状况和债务负担。

3.美国对于城市地下管线等基础设施设立专门的监管机构。在管制的实施方面，美国政府建立了独立的监管机构，包括对跨州服务事业进行管理的联邦管制委员会，以及只对州内服务事业进行管理的州管制委员会。联邦管制机构由5～7名中立的委员组成委员会，委员会下设担当行政事务的秘书处和反映消费者意见的听证会等组织。州管制委员会组织大体上与联邦管制机构相同。这些机构拥有三种管制权力：一是核发城市地下管线经营许可证，二是规定运费和价格，三是核准企业组织的内部规章。放松管制后的最大变化是增加了进入市场的新企业，参加者的扩大，使竞争激化，企业兼并风盛行，企业效率有了很大改善，如降低了价格，增加了对偏远小社区的服务等等。

（二）德国城市地下管线经济政策

德国虽然注重私人经济参与城市地下管线等公用事业的经营，但政府干预的范围和力度较强，政府通过强有力的财政货币、经济立法、产业政策和行政手段，对资源配置实行引导。

1.限制私营资本的进入领域，仍以政府公有为主导。德国政府认为，政府应该垄断自然垄断行业或环节，对私营资本进入城市地下管线等公用事业领域有所限制，如政府规定污水处理量的私有化份额不得超过49.9%。到目前，竞争引入后仍以政府公有为主导，按所有权和市场份额划分，德国城市地下管线公用事业市场分布状况是：供电，完全由市政府所有的588家，占43%的市场份额，国家（国有法人股）所有的超过100家，完全私有化的仅5家；供气，完全由市政府所有的556家，占70%的市场份额，国家所有的约50家；供热，完全由市政府所有的492家，占72%的市场份额。

2.在引入市场竞争的同时，注重政府监管。德国政府通过使用公开投标方法，选择公共服务的经营主体，将过去一直由政府部门直接负责的全部污水处理、城市地下管线及建筑物维修业务，以及大部分道路、公交轨道维护工程外包给私营企业实施。但改革是为了放开市场、促进竞争、改善管理，从而让客户有更多选择，并使服务价格更具竞争性。德国政府于2003年2月出台公司治理方针，规范公司治理机制和竞争行为，制定了相应法律从各个方面禁止或限制垄断行为，促进竞争。

3.对地下管线基础设施投融资进行法制化管理。城市地下管线基础设施的规划设计、项目筹资、投资建设、企业经营及城市基础设施使用无一例外地合法化，将有关政府部门、相关企业、以及居民的权利、义务及责任用法律的形式确定下来，杜绝责权不清现象。

4.在经营上，大多数城市的地下管道系统采用由多家企业参股的市场化方式共同经营。投资企业对所建的地下管道及设施享有一定年限的管理权和收益权，若投资企业自身资金有困难, 政府可引导社会资金、企业和个人闲资积极投入。不过, 地下管道系统的产权必须归国有, 既有利于统一规划、协调管理,又可避免地下资源的流失或重复建设。这样, 不仅能一劳永逸地解决“拉链道路”的问题, 还能弥补政府在城市地下管线建设中投资的不足。

（三）国外城市地下管线经济政策的主要特点与启示

从国际比较的角度来考察城市地下管线建设管理，可以得到两个具有规律性的结论：一是在城市地下管线建设中，政府起着主导作用；二是政府在城市基础设施地下管线建设运营中尽可能地利用市场竞争和社会力量。发达国家（地区）的城市地下管线建设管理的成功经验与主要特点有：

1.法律的先行性和制度的规范性

美、德两国政府对地下城市管线的建设运营都是以政府立法为先导的，对地下管线企业的定价等行为进行约束，对准入门槛进行规制，使改革具有法律依据和实施程序。日本共同沟建设规划的规章制度更加完善, 早在1963年就颁布了《关于共同沟建设的特别措施法》，对资金管理, 所有权、使用权、管理权如何界定等问题都有明确的规定。

2.坚持政府主导，发挥社会资本在地下管线建设中的积极作用

城市地下综合管廊作为市政公用基础设施，属于自然垄断产品或准公共产品，是现代城市生命线走廊，涉及公共利益和公共安全。它一次性投入成本大、建设周期长，回收期长，企业和个人很难单独进入。这些特点决定了政府在地下综合管廊投资中的主体地位。地下管道系统的产权归国有, 既有利于统一规划、协调管理，又可避免地下资源的流失或重复建设。

3.社会多方参与，制定共同沟建设规划

共同沟规划是城市规划的一部分，共同沟的规划既要符合市政管线的技术要求，充分发挥市政管线服务城市的功能，又要符合城市的总体要求，为城市的长远发展打下良好的基础。美国、德国、日本等西方发达国家以及我国台湾地区各城市都成立了由城市规划专家、政府官员、执法人员及市民等组成的“公共工程部”， 统一负责地下管道系统的规划、管理建筑与安全监管等。实行听证会制度，在充分征求市民意见的基础上，明确各个阶段管线入地的区域、范围、责任等事项，告白于市民，求得社会的广泛支持、参与和监督。

4.建立较为完善的经费分摊办法

在城市地下管线尤其是共同沟的建设与维护管理方面，各国都有一套比较完善的经费分摊办法。日本采用推定投资额方式，即参与共同沟建设的单位，仅负担其传统敷设的费用，不足的部分由政府来负担。这样，在理论上使管线单位不会因为加入共同沟致使负担过重，影响共同沟的发展。我国台北市则采用传统体积值法+分摊经费。该方法主要是以各管线单位占用管道的体积为基础，再考虑各类管线传统敷设成本的差异性。这些做法值得我们借鉴。