中国三网融合的竞争格局与规制政策取向

陈富良，王 林

(江西财经大学 经济学院，南昌 330013)

中国三网融合的竞争格局与规制政策取向

陈富良，王 林

(江西财经大学 经济学院，南昌 330013)

三网融合在欧美国家走过了成熟的15年历程,中国的三网融合仍处于起步阶段。文章从三网融合的产业竞争格局的梳理出发，认为中国三网融合困境的主要表现是：电信进入IPTV领域的政策不明朗，广电进入宽带领域格局分化，电信和广电两大阵营对比实力相差悬殊。造成困境的主要原因为：纵向一体化的产业结构以及三网融合驱动力不足。提出将内容规制和网络产业规制分离，在网络产业建立统一的规制主管部门，解决网间互联、结算和IPTV等具体问题的规制政策建议。

三网融合；产业竞争；规制政策；互联网

0 引言

三网融合是指电信网、广播电视网、互联网在向宽带通信网、数字电视网、下一代互联网演进过程中，三个网络通过技术改造后在技术功能趋于一致、在业务范围趋于相同，网络通过互联互通和资源共享，最终为用户提供语音、数据和广播电视等多种服务的产业融合发展趋势。三网融合是互联网快速发展和带宽扩容的结果：语音业务和电视视频业务逐步实现IP化使得三个网络最终趋同。

在IPTV、CABLE MODEM、EOC等技术快速发展的推动下，国内的三网融合走过了自下而上的发展初步阶段，形成了局部初步三网融合的局面。国务院也积极推动三网的融合发展，2010年推出了三网融合试点方案，2012年将试点城市推广到54个。由于历史和体制的原因，我国的电信业务、互联网业务和广播电视业务分别归属工业和信息化部和广电总局管理，在三网融合技术和业务发展的现实条件下，规制体系和规制政策已显不适应。但关于三网融合的规制政策是否进行调整？需要哪些调整？相关的争论比较多，不同部门的利益纠结在一起。为此，本文从理论层面系统地介绍三网融合的演进。归纳我国当前三网融合发展的基本格局，以及存在的问题。试图从产业结构和产业驱动力的方向，解释我国三网融合的现状和问题。并提出相关的规制建议。

1 国内三网融合产业竞争格局

1.1 电信形成了规模发展的趋势

1.1.1 电信企业对宽带基础设施的长期投入形成电信企业互联网资源

在上世纪90年代初，当时的邮电部电信总局开始了互联网的建设，后来分立的电信企业经过十余年的长期培育和投入，方才建设成初具规模的宽带市场。以中国电信为例，从宽带业务开始得到规模发展的2004年开始，每年投入在宽带基础设施的投资由100亿元，逐步增长到2011年的330亿元，CAPEX占收入的比重由初期的70%逐步降至54%，也就是说中国电信在培育用户需求的同时，每年要将运营收入的50%～70%投入到宽带网络的基础设施建设。而在网络运营方面经过多年的业务竞争和业务流程再造等改革，企业的运营能力与独家垄断阶段有了较大改观。继承原网通骨干网的中国联通在宽带业务的发展历程与中国电信基本一致。

表1 中国电信历年的宽带收入和投资数据 (单位：百万元/百万户)

1.1.2 电信运营商的IPTV发展经历了监管灰色地带

随着技术的进步，光纤技术在宽带建设中得到广泛使用，电信运营商宽带网络的技术升级和建设的积极性得到大大激发。同时受到带宽限制的电视视频传输业务获得规模运营的可能。宽带运营商中中国电信和广电系内容提供商上文广于2005年7月开始联合运营上海IPTV，经过了跨省推广的灰色地带后，目前中国电信在运营的IPTV用户已经达到1500万户左右，形成了初步规模发展的趋势。而中国联通在IPTV业务的投入相对保守，截至2011年底的用户数不足100万户。

1.2 有线电视网络进入宽带业务过程呈现分化局面

与电信企业形成全国级大型国有企业不同，有线电视网络企业长期处于政企一体化的分区域运营状态，虽已经逐步建立了一些省级市级的大型运营公司，但管理体系和治理结构决定了其市场化水平和运营能力仍处于较低水平。

我们通过分析三家A股上市的地区有线电视网络企业的运营和三网融合的效果，可以看到有线电视网络从2001～2002年左右开始进入宽带市场，运营结果分化较大，见表2。

北京地区有线电视网络公司歌华有线从2001年开始进入宽带市场，但过程并不顺利，公司的IPO募投项目就包括宽带社区建设，由于连年亏损，用户增长缓慢，到2009年才到达12万用户，测算后的收入占主营业务收入的10%左右。

表2 全国有线电视网络用户数及广电系统总收入 （单位：百万户/百万元）

深圳地区有线电视网络公司天威视讯从2002年开始进入宽带市场，发展速度较快，2011年已经发展用户33万户，占当地市场份额约为25%，宽带收入占网络业务收入的比例达到32%。一方面由于天威视讯的宽带业务经营相对专业化，另一方面中国电信子公司深大电话公司是公司第二大股东，持有公司9.74%的股份也为公司业务的拓展提供了空间。

陕西地区有线电视网络公司广电网络2010年宽带业务用户11.5万户，宽带业务占网络业务收入的比例为12%。

截至2011年底，三大电信集团合计运营收入为9661亿元，固网运营收入在2620亿元，其中来自宽带业务收入为972亿元。而广电系统总收入为2717亿元，其中来自网络运营的收入为563.78亿元。电信和广电两大阵营的整体实力相差悬殊。那么，我国的三网融合为什么会呈现这样的竞争格局？下文将从产业结构和产业驱动力两个方面进行分析。

2 我国三网融合的产业结构和驱动力

电信和广电两大阵营对比的实力相差悬殊，广电部门和电信主管部门为部门利益开展政策博弈，这样的产业格局是由我国三网融合的产业结构和驱动力决定的。主要包括以下两点：

2.1 产业呈现纵向一体化的结构

（1）IBP和ISP纵向一体化：中国电信和中国联通的纵向一体化特征明显，双方作为原中国电信骨干网在南北拆分后的部门，既是全国最大的IBP，也是最大的驻地网和ISP。由于中国电信和中国联通的纵向一体化，在宽带接入用户市场上，中国电信和中国联通也是占据了完全主导地位。来自中国移动集团旗下的铁通、来自广电的各省网络公司、以及来自一些本地的ISP是市场的主要竞争者，但他们的市场份额仍相对较小。主要原因包括三方面：一是纵向一体化带来的中国电信和中国联通的骨干网资源优势导致网络质量存在差异，二是目前宽带产品结构中仍以ADSL产品为主，中国电信和中国联通在驻地网建设中具有明显的固网优势，三是小型ISP的接入带宽仍在竞争对手手上，必然会导致接入流程的困难和接入带宽不足。

（2）垄断寡头在南北分别的绝对主导地位：中国电信在南方21省和中国联通在北方10省居于绝对的主导地位。在2005～2010年期间，宽带业务在中国市场还处于培育阶段，市场需求没有激发,接入网区域的实装率不高，非主导运营商的规模效应较难显现。互联互通的困境,由于主导电信运营商缺乏互联互通的积极性,广电系统进入宽带市场受到网络质量的限制,用户的接受度打折扣。

（3）中小ISP的区域化：具有接入网的部分中小ISP只在区域存在，已经并入中国移动的铁通作为ISP在各地以铁路为区域特点进行布局，鹏博士（含长城宽带）也集中在大中城市的局部区域。

（4）广电网的行政化：线电视网络企业原本在用户接入环路上最有可能打破瓶颈设施限制，但由于管理体制的原因，行政化色彩突出，区域割裂。有线电视网络企业的管理体系和公司治理结构决定其半行政化的特点，公司的经营目标不在于利润最大化、规模最大化和公司价值最大化；股权结构复杂，不易整合；区域分散，没有集团战略。缺乏统一的规制部门，部门利益博弈导致进展缓慢。

有线电视网络公司的垄断市场地位导致公司的市场化程度不高，公司的整体运营效率远低于竞争相对激烈的电信运营商。同时宽带网络运营的复杂性超过有线电视网络，广电系统的运营和服务能力难以适应。

2.2 三网融合的驱动力

国外的三网融合过程中，技术的推动力激发了运营公司业务创新的热情，使得企业的范围经济效应得以体现；在融合之前，有线电视网络企业已经形成市场化的运营主体，电信的开放竞争也使得企业不断寻找新的业务增长点；政策扮演的角色是扫除障碍，均衡市场力量。及时建立一体化的规制管理体系是一个重点；即便是未实现一体化规制的国家，也明确了网络的规制的边界和协调机制。由此可知，三网融合的驱动力主要来自：技术驱动力、客户需求驱动力、政策驱动力和企业驱动力四个方面。对于不同的驱动力，我国与欧美国家强度存在一定差异，见表3。

表3 国内外三网融合驱动力比较

国内三网融合在技术驱动力要强于欧美国家当年融合的阶段，在政策驱动力上政府的意愿也比较强烈，客户的需求应该是一致的。但企业驱动力的分化和规制顶层设计的缺失是整体三网融合动力不足的主要原因，也是导致我国。电信和广电运营商未来都将成为融合后的电子通信业的综合服务商，企业从客户需求出发，开展技术和业务的创新，实现竞争和合作，在市场中检验一切才是问题的关键。

3 三网融合规制政策思考

根据上文对三网融合相关理论的梳理、对国内三网融合竞争格局的分析，目前国内三网融合的关键问题有以下几方面：以部门利益为主导的利益体系是制约三网融合进程和产业发展的关键因素；电信企业和广电企业的实际力量差距和市场能力差距是制约三网融合进程和产业发展的重要现实；要实现真正的三网融合和市场对等进入，互联网的互联互通和网间结算、电视媒体监管的分割等具体政策的调整是重要前提。

为此，面向三网融合的产业发展趋势，电信及互联网规制体系的变革是重要举措，只有改变现在这种部门利益博弈的现状，信息技术产业才能得到长足的发展。

（1）将新闻舆论规制剥离从广电网络规制剥离，建立统一的通信和信息业规制部门，实现三网融合的一体化规制。

我国目前处于转型经济体系，转型经济中政府规制制度均衡的形成，是由以经济利益为核心的一系列因素促成的。它由规制制度的成本与效益所决定，由利益集团的博弈所形成，并受到正式规则和非正式规则的制约。或者说，政府规制是在成本约束、利益集团博弈和规则冲突之间寻求均衡的结果。随着规制改革的进程，规制均衡也是动态演进的。

三网融合的推进过程充分反映了部门利益之间的博弈，广电企业集团、电信企业集团、广电规制部门、通信规制部门形成了博弈的利益集团。技术进步使得三网融合已经成为现实的可能，欧美国家已经形成的网络和运营的融合也充分证明了网络融合的必然性。

鉴于我国对新闻舆论监管的现实，应该将原来广电总局承担新闻舆论规制职责独立剥离，将广电总局的广播电视网络规制职责和工信部网络和信息规制职能合一，组建融合的电信、互联网、电视、广播、无线通信、信息业等合一规制部门。这样，可以扫清由于部门利益博弈形成的障碍,加快通信信息业的快速发展。

（2）实现双向对等进入，发挥市场竞争的作用，形成融合产业的竞争主体。

三网融合的发展现状反映政府规制改革的已经具备条件。三网融合中互联网的发展对通信信息、广播电视等其它领域的影响是深刻而剧烈的，产业技术变化和替代产品的存在使得垄断产业的市场力量不可能不受约束地发挥作用，但由于政府规制的存在，所有的重要决策都要经过政府规制部门的审批，这些企业在竞争中处于被动的地位。如在数字电视还在快速发展的同时，电视本身的收视率已经在下降，网络视频占据了更多的市场，有线电视网络企业却不能积极面对现实，开发新产品和保留用户。

在规制一体化的同时，对于市场竞争主体而言最重要的就是尽快开放实现广电和电信的双向对等进入，尽快建立真正企业化运营的全国有线电视网络公司，三网融合的企业之间通过市场竞争来实现网络、资金、人才等资源的配置，从而激发企业的创新能力，促进整体市场的发展

（3）解决互联网网间互联和结算，IPTV和OTT等电视播控规制等操作实际问题。

影响广电企业进入互联网市场还存在一个实际的问题：互联网网间互联和结算。首先是互联要开放，减少互联的审批和障碍，扩大互联带宽，提高网络质量。其次互联结算价格制定应主要采用LRIC定价原则并和ECPR定价原则结合，充分考虑企业历史的网络投入，制定互联互通的最高限价，并同时鼓励企业间通过协商扩大互联带宽和降低互联价格。第三还要在各电信和广电企业之间扩大互联点设立的数量，减少网络传输的瓶颈。

影响电信企业进入电视领域（IPTV和OTT TV）的实际问题是：电视播控的规制应该放开，将电视播控平台应该放在相对中立的平台，保证广电企业和电信企业在播控问题上处于相对的公平。这样既可以保证新闻规制的安全需要，也可以确保企业公平竞争。同时还有利于激发行业更多企业参与产业链，促进新媒体的发展。

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F203

A

1002-6487（2013）14-0055-03

陈富良(1964-)，男，江西萍乡人，教授，博士生导师，研究方向：政府规制理论。

王 林(1974-)，男，江西赣州人，博士研究生，研究方向：产业经济与政府规制。

（责任编辑/亦 民）