从华沙气候大会看国际气候变化谈判中的合作与分歧

■ 薄 燕／文

（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）

气候变化是典型的全球性环境问题。应对这个问题带来的负面影响需要国际社会的通力合作。经过过去二十多年的努力，全球气候变化治理机制已经形成并正在经历重大变迁。但与此同时，各国尤其是那些关键国家在一些具体议题上的分歧，使得该项国际机制的建设始终滞后于国际社会的预期和气候变化问题的发展速度。

2013年11月12日在华沙召开的联合国气候变化大会在达成承前启后的一揽子协议之后于23日闭幕。这次会议的召开在进一步推动国际气候变化谈判进程的同时，再次凸显了发达国家和发展中国家在气候变化治理核心议题上的分歧，而这些分歧事关全球气候变化治理机制的未来走向和构成要素。

国际气候变化合作的新进展

华沙气候变化大会是《联合国气候变化框架公约》第19次缔约方大会。按照在德班召开的第17次缔约方大会通过的决议，国际社会将不迟于2015年谈判签署一个新的全球性气候协议，并于2020年生效。如果说2012年在多哈举行的第18次缔约方大会达成的协议是实现这一目标的“入口”，则华沙气候变化大会及取得的成果是导向这一目标的路径的起点。

华沙气候变化大会在经过激烈的谈判后达成了一揽子协议，其中包括“进一步推动德班平台”协议。在协议下，各缔约方决定启动或者强化国内拟采取的行动，为实现2015年达成全球性协议的目标而努力；同意在2015年于巴黎召开的第21次缔约方会议前（不迟于2015年第一个季度）提交清晰和透明的计划。在强化2020年前减排行动方面，各缔约方也决心通过加强技术工作和部长们更频繁的接触来缩小减排目标的差距。

这次会议还就与气候变化相关的损失损害问题达成初步协议，同意建立 “华沙国际损失和损害机制”，以帮助那些对气候变化的负面影响特别脆弱的发展中国家应对与气候变化的影响相关的损失和损害问题（包括极端天气事件和海平面上升）。该项机制将于2014年开展具体工作，它将会引导资金流向脆弱的、遭受气候变化引起的自然灾害的国家。

在这次会议上，有关国家进一步明确了它们在筹集资金以支持发展中国家减少排放和适应气候变化方面的立场。这包括要求发达国家准备每两年提交一次更新的策略和途径报告，以用于2014—2020年之间按比例提高融资。在华沙会议上，一些发达国家和国际组织也宣布即将运用公共气候资金来支持发展中国家的气候行动，它们包括挪威、英国、欧盟、美国、韩国、日本、瑞典、德国和芬兰。与此同时，绿色气候基金委员会也将尽快开始其最初的资金筹集过程，并要求发达国家在2014年的第20次缔约方会议之前作出“雄心勃勃的、及时的贡献，使之能够有效运作”。

华沙气候变化会议还就帮助发展中国家减少因毁林和森林退化而造成温室气体排放问题达成了协议。由此确立的“华沙REDD +框架”（Warsaw Framework for REDD+）获得美国、挪威、英国承诺的2.8亿美元的融资支持。华沙会议取得的另一项成果是48个最不发达的国家通过了一套全面的计划，以应对气候变化不可避免的影响。通过这些计划，这些国家能够更好地评估气候变化的短期影响以及它们所需要的支持。包括奥地利、比利时、芬兰、法国、德国、挪威、瑞典、瑞士在内的发达国家支付或者承诺支付超过1亿美元以添加到适应基金。

在这次会议上，各国也结束了气候技术中心和网络的工作，这样便能够对发展中国家在技术转让问题上提供建议和帮助。该中心和网络也对商界开放，并且鼓励发展中国家确定重点以加速技术转让的进程。

总之，华沙气候大会达成的一揽子协议，推动国际气候变化谈判取得了新进展，朝着达成一项全球性协议的目标迈出了重要的一步。对此次会议的结果，中国表示“不满意但能接受”。美国气候特使托德斯特恩表示，尽管这是一场艰苦的谈判，“最终的结果还是好的”。欧盟委员会气候行动专员康妮赫泽高则指出：“华沙气候大会表明要想在巴黎取得雄心勃勃的结果，其路途是多么具有挑战性。但是最后几小时也表明我们能够不断向前推进。”

2013年11月23日《联合国气候变化框架公约》第十九次缔约方会议在波兰华沙达成协议后落下帷幕。图为华沙气候大会主席科罗来茨（中）在闭幕会议上比出大拇指。

国际气候变化谈判中的核心分歧

华沙气候变化大会达成的协议，从另一方面看是一个“最低公分母”，并没有解决实质性问题。事实上，各缔约方在谈判中的分歧非常明显，其核心分歧则是如何公平分配国际社会的减排责任。这集中体现在如何看待“共同但有区别的责任”原则。

“共同但有区别的责任”和各自能力原则是《联合国气候变化框架公约》确立的全球气候变化治理机制的基本原则之一。应该说，这个原则的提出对于全球气候变化机制的创立和运作具有重要意义。它反映了全球气候变化问题的科学本质对发达国家承担历史责任的要求 ，旨在实现全球气候治理中的正义和实质性平等。它使得“不对称责任”合法化，从而确立了全球气候变化治理机制的一个根本特征，就是“不对称性承诺”，因而特别反映了发展中国家的关切。这对于鼓励各国、尤其是发展中国家参与并维持国际气候合作，提高国际气候机制的公正性、有效性、合法性、普遍性具有重要意义。

随着发展中国家、尤其是发展中大国温室气体排放量的继续大幅增长和经济快速发展，以及欧美等发达国家出现经济危机，尽管欧美之间仍然存在分歧，但它们自2008年以来一个趋同的立场是主张重新解释或者重新适用“共同但有区别的责任原则”，促使发展中大国承担更大的减排责任。为此，欧美国家一方面否认或者淡化发达国家的历史排放责任，强调发展中大国的现实和未来责任，提出发展中大国从气候责任上来看已经是“主要排放者”、“最大的温室气体排放者”，并且从未来看也是温室气体排放的主要来源，推动全球气候变化机制从根据历史累积排放界定历史责任的制度安排转向根据将来的集体责任来削减排放。另一方面，欧美国家强调发展中大国的能力发生了变化，已经不是传统意义上的“发展中国家”，而是界于发达国家和发展中国家之间的“新兴大国”、“主要经济体”，因此主张对发展中大国的国家类属进行重新定位，从“附件一国家”与“非附件一国家”或者“发达国家”和“发展中国家”的区分转向对“主要经济体”和最不发达国家的区分。在这个基础上，欧美自2008年以来在联合国框架内的多边气候变化会议上，多次强调应该动态解释、修改或者重新适用“共同但有区别的责任和各自能力”原则，提出新的规划方案，强调中国等发展中大国在应对气候变化问题上承担新的、共同的减排义务。

对中国等新兴国家来说，显然已经意识到并承认全球气候变化机制内规则改革的必要性，因此并不反对制定新的规则。但是这些国家认为，该机制内新规则的制订一定不能打破既定的公约原则；新规则应该符合公约原则，公约原则应该发挥行动指南的作用。为此，中国在联合国框架内的气候多边会议上，多次强调应该维护公约原则、特别是“共同但有区别的责任和各自能力”原则， 认为欧美国家对该原则进行重新或者动态解释的实质是修改现有的谈判轨道和气候制度安排，推动建立包括所有主要排放国的、但对发达国家有利的全球减排框架。中国还坚持对“附件一国家”与“非附件一国家”、发展中国家与发达国家的区分；认为“共同但有区别的责任和各自能力”原则是相对于公约“附件一国家”与“非附件一国家”之间而言的，从指向上看不仅包括经济方面，还包括历史责任方面。与此同时，中国强调自身仍然是一个发展中国家。

在上述背景之下，自2009年以来，“共同但有区别的责任和各自能力原则”作为全球气候变化机制的原则之一受到巨大挑战，而2011年德班会议达成的一揽子协议进一步消解了发达国家和发展中国家之间“有区别的责任”。有学者认为，德班一揽子协议与《哥本哈根协议》和《坎昆协议》最大的不同之处在于，后者明确重申了《联合国气候变化框架公约》核心的原则，如“公平”、“共同但有区别的责任和各自能力”，而德班一揽子协议没有提及这些基本的制度原则。尽管可以说这个新进程是在公约下启动的，其原则和条款自动适用，但是在二十多年的国际气候谈判中，首次在一个关键的决议中没有提及该原则。在2012年的多哈气候变化会议上，尽管《京都议定书》的第二承诺期得以延续，但是各国同意结束“巴厘岛路线图”确立的谈判轨道，代之以全新的谈判进程。欧盟认为这标志着从旧有的气候机制转向一种新的机制——在旧有的机制下发达国家具有减排温室气体的法律义务，在新的机制下所有的国家，包括发达国家和发展中国家首次在一个新的全球机制下做出法律承诺。多哈会议也正式改变了国际气候谈判的结构，即从建立在明显区分发达国家和发展中国家基础上的不同工作组转向同一个“德班增强行动平台特设工作组”。

这种趋势在华沙气候变化大会上得以继续。虽然华沙气候大会的重要成果之一是“德班增强行动平台基本体现‘共同但有区别的责任原则’”，但是可以看出发达国家在这次会议上试图进一步淡化该原则，要求所有国家都应作出“减排承诺”。美国主张建立一个“适用于所有各方”的全球性机制，而反对对发达国家和发展中国家的责任进行区分。欧盟通过“德班平台”，也强调新协议“适用于所有国家”，并且主张不再区分“减排承诺”和“减排行动”。欧盟委员会气候变化行动专员康妮·赫泽高在会议的最后一天还通过媒体指出，欧盟关于各国无差别做出减排承诺的设想得到小岛国家、部分发展中国家的支持，甚至美国也加入了进来。她指出，坚持在发达国家和发展中国家间铸建“防火墙”的国家已成为谈判进展的障碍，指责“志同道合集团”（likeminded group）阻碍谈判进展。对此，“志同道合集团”通过委内瑞拉谈判代表克劳迪娅·萨勒诺在媒体面前回应道：包括印度、中国、菲律宾等国在内的“立场相近国家集团”代表了超过50%的世界人口，并一直在积极参与各个议题的谈判。而发达国家却没有兑现自己在资金、技术转让方面的承诺。克劳迪娅表示，“志同道合集团”主张坚持“共同但有区别的责任”原则，指出欧盟有不同意见可以在谈判桌上提出，通过媒体玩指责游戏这种“厚颜无耻、令人完全不能接受的做法”将严重影响各方互信和对谈判的信心。中国谈判代表团团长解振华也表示，“共同但有区别的责任原则”必须得到坚持。虽然到目前为止，没有一个国家公开反对新的协议要坚持“共同但有区别的责任”原则，但实际上，一些国家正在努力通过自己的政策措施对这一原则进行淡化。他还强调，2015年达成的新协议一定要体现“共同但有区别的责任”，而不是要改写公约、削弱公约或架空公约。可见发达国家和发展中国家在这个问题上的分歧是非常明显的。

在这次会议上，发达国家与发展中国家对减排的“历史责任”问题的不同态度再次凸显了这种分歧。巴西代表团在华沙气候大会上发布了一个关于历史责任的提案，其主要内容是邀请政府间气候变化专门委员会（IPCC）基于1850年后的各国排放情况来确定一套方法学，评估各国在应对气候变化中的历史责任，并将相关数据作为制定2020年后全球应对气候变化协议的参考。这一提案得到“77国集团加中国”的支持。中国代表团团长解振华在会议期间也明确表示，巴西的提案旨在从大的宏观原则上来评判应对气候变化的历史责任，目的是进一步证明气候变化的主要原因是过去两百多年西方发达国家无约束排放二氧化碳造成的温室气体增长。他强调，虽然发展中国家此后的发展也增加了二氧化碳排放，但应该说现在所出现的气候变化问题主要是由发达国家的历史排放造成的。因此他赞成巴西的立场，并呼吁发达国家正视历史、正视历史责任。但美国、欧盟等发达国家以该工作会拖慢各方达成应对气候变化新的全球协议的进程为由反对这一提案。这引起了发展中国家的强烈不满。

与此同时，发达国家还试图背弃已承诺的责任。发达国家曾经承诺提高其在2020年前的减排力度，但实际上并没有就此在华沙兑现已有承诺。不仅如此，日本、加拿大和澳大利亚等国家在减排责任问题上的立场还出现了倒退，被认为极大地动摇了2015年新协议的谈判基础。中国提出：“如果发达国家无法在华沙提高2020年前减排力度，甚至降低减排力度，或把减排的目标变成增排目标，讨论2020年后的减排模式、如何实现2度目标、如何提高行动力度，也就失去了起点，失去了参照系，失去了互信基础。”另外，发达国家也没有有效兑现在资金支持问题上的承诺。根据此前几次缔约方大会达成的决议，发达国家应在2010年至2012年间每年出资100亿美元作为快速启动资金；从2020年起每年出资1000亿美元。在华沙气候变化大会上，发展中国家提议，发达国家2014年为绿色气候基金出资200亿美元，2016年达到700亿美元，然后逐渐增加到2020年的1000亿美元。但是发达国家并未答应这个要求。大会通过的最终决议里也没有资金落实的内容。发展中国家对此表示失望。这对于德班平台的谈判进程和结果产生了消极影响。

结 论

从前文的分析可以看出，华沙气候变化会议在推动国际气候变化合作的同时，进一步凸显了发达国家与发展中国家在减排责任分配问题上的核心分歧。对此，发达国家的基本立场和策略是强化“共同责任”，淡化“有区别责任”，否认“历史责任”，背弃已承诺的责任。这对全球气候变化谈判的进展形成了巨大的威胁，也会推动现有建立在“不对称承诺”基础上的全球气候变化机制朝向其偏好的、有利于其自身利益的方向发展。

对中国来说，在积极参与国际气候变化谈判、强调和维护“共同但有区别的责任”原则的同时，应该进一步提高其参与全球气候变化机制的合作能力。这既包括提高气候变化的科学研究水平，也包括提高参与具体规则制定的能力，尤其是提出新的、全球性、科学性和具有可操作性的公平方案的能力。只有提高了合作能力，中国才能为全球气候变化机制的建设作出更大的贡献，才能推动全球气候变化治理机制沿着公平、公正的方向发生变迁。

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[3] “REDD+华沙框架”即“减少毁林和森林退化所致排放量以及增加碳汇华沙框架”。该框架在华沙气候变化会议上达成，由一组决定组成，旨在进一步帮助发展中国家减少来自毁林和森林退化的温室气体排放，此类排放约占人为排放的五分之一。

[4] UN Climate Change Conference in Warsaw keeps governments on a track towards 2015 climate agreement[EB/OL].[2013-11-26].http://unfccc.int/files/press/news_room/press_releases_and_advisories/application/pdf/131123_pr_closing_cop19.pdf

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[9] Andrew Hurrell and Sandeep Sengupta.Emerging Powers, North-South Relations and Global Climate Politics[J]. International Affairs,Vol.88(3),2012,pp.473-474.

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[16] 周锐，俞岚.解振华：发达国家不提高减排力度 谈判将失去基础[EB/OL].[2013-11-26]. http://finance.chinanews.com/cj/2013/11-22/5533076.shtml

[17] 周锐，俞岚.解振华力挺巴西提案发展中国家气候谈判“转守为攻”[EB/OL].[2013-11-26]. http://finance.chinanews.com/ny/2013/11-19/5519128.shtml

[18] 周锐，俞岚.解振华：发达国家不提高减排力度 谈判将失去基础[EB/OL].[2013-11-26]. http://finance.chinanews.com/cj/2013/11-22/5533076.shtml