缅甸“民地武”问题对中缅关系的影响

■ 苏晓晖／文

（作者系中国国际问题研究所国际战略研究部副主任）

近年来，缅甸少数民族地方武装（简称“民地武”）与中央政权之间的矛盾日益尖锐。克钦冲突引起国际社会对缅甸国内形势的关注，担心“民地武”问题自此走向失控。从根本看，冲突发生的原因是“民地武”与中央政府在地区经济利益分配问题上的分歧和矛盾难以调解。这种情况对中缅关系，特别是双边经贸合作发展带来冲击。而近年来随着缅“民主化”进程推进，西方对缅投入增加并有意借“民地武”问题挑拨中缅关系，使中缅关系面临着更多不确定因素。

“民地武”问题的背景及现状

缅甸是一个多民族国家，共有135个民族。各少数民族均有自己的语言，其中克钦、克伦、掸和孟等族有文字。历史上英国殖民者实行“分而治之”政策，缅甸民族冲突长期不断。在1947 年2 月的彬龙会议上，主体民族缅族与主要少数民族签署《彬龙协议》，同意建立统一的缅甸联邦，并赋予少数民族高度自治、相互平等的权利。然而，自1948 年缅甸独立后，中央政府同各少数民族在对协议的解读和少数民族自治权等问题上发生严重冲突，爆发了持续长达数十年的武装冲突。

1988年，缅甸军政府“国家恢复法律和秩序委员会”上台。此后1989年到1996年间，军政府同17个主要民族组织达成了停火协议。但这批停火协议只是双方暂时妥协的产物，并未解决根本问题。

从目的来看，军政府推动签署停火协议主要是为了将边远地区纳入中央政府管辖，并非推动真正的民族和解。因此，军政府借口自己是临时政权，无法讨论政治问题，只愿实现停战，却无诚意达成政治解决方案。

而签署停火协定的“民地武”中，实力较强的组织是受到政府抛出的相对优厚条件的吸引，如政府承诺提供发展援助或给予物资援助和商务优惠。实力相对弱小的组织更多是由于不堪政府施压和胁迫而被迫同意停火。另外，“民地武”内部联合失败也加速了停火协定的签署。20世纪90年代初期，克钦独立组织推动“民地武”联合民族民主阵线同政府接触，试图代表所有同政府交战的组织与政府就全国范围的停火协议进行谈判，但阵线很快四分五裂。克钦独立组织被迫独自于1994 年初与政府签订了停火协议，其他几个组织也紧跟克钦签署了协议。

在停火基础本就脆弱的情况下，缅政府未能兑现对“民地武”的承诺则加速了问题发酵。军政府确实于1989年制定了边疆地区发展新计划，为地方提供了一定的发展援助，但计划更注重道路和桥梁建设而非促使社会经济进步，为地方带来的实质利益有限。“民地武”更担心政府开展硬件项目背后隐藏着加强对地方控制的目的。

政府2009年提出的“边疆防卫部队”计划更加剧了“民地武”的担忧。该计划的目标是，将停火势力转型为“边疆防卫部队”，并将部分指挥权交给政府。这种做法触及了不少“民地武”的底线。它们认为，武装力量是它们与政府谈判的关键筹码，在实现和平之前能为其提供安全保障。政府的举动极大削弱了这些地方组织的信心。

另外，“民地武”还认为自身被排除在国家政治议程之外。它们指责政府没有开展政治协商，政治路线图也未能吸纳停火组织和其他民族代表的意见。

伴随着矛盾不断积累，2011年克钦独立军提出要政府从缅北的太平江电站附近新占领区域撤退，而政府以确保中国投资的太平江电站安全为由，要求克钦独立军从该地区原有据点撤走。双方互不让步并最终爆发冲突，克钦和政府之间的停火协议被打破。自此，缅北战事一直持续并愈演愈烈。2013年初与克钦武装的冲突中，政府军甚至动用了武装直升机、战斗机及其他重型武器。尽管进入2月以来双方交火逐渐减少，两方代表也在中国境内进行了和平谈判，但至今仍未在重建和平方面取得实质性进展。

“民地武”问题背后的深层次矛盾

从表面上看，“民地武”问题是中央和地方的不信任和武装对峙。但其根本矛盾则在于中央和地方在地区经济收益分配问题上的分歧。

“民地武”已逐渐意识到，资源产业是地区经济发展的重要支撑。尤其是近年来，越来越多的外资进入缅甸，其中85%都是以资源开发为基础的项目。地方不愿错过发展机遇。同时，资源开采往往伴随社会和环境代价，地方认为分享收益是其应得的补偿。

地区资源开发也对中央财政收入至关重要。这导致中央政府不愿放松对资源的控制，难以割舍利益与地方分享对资源和电力产出的控制权和征税权。2008年全民公决通过的《缅甸联邦共和国宪法》规定，地区或邦政府对宝石、金银、硬木等资源无控制权，对多数资源无征税权。尽管地区的部分预算来自中央拨款，但宪法并没有明确地方能够从资源开发收益中分得的份额。例如，根据密松项目运营公司计算，中央政府在50年内可从密松项目获得540亿美元利润，却没有出台相关规定将部分利润投资到克钦邦建设中。

近年来，地方势力争取经济发展机会的诉求日益强烈，在地区资源收益问题上立场更趋强硬，因此，中央和地方之间达成妥协的前景更加渺茫。自2011年克钦武装与政府军爆发冲突以来，克钦方面提出的主要谈判要求是，政府归还自1994年收归中央的玉石交易权。政府则希望双方先从互相释放战俘做起，循序渐进地涉及敏感问题。克钦则坚持，只要无法达成利益分配方案，和平协议就是脆弱的，由此抵制政府“就地停火优先”的提议。双方在利益分配方面至今未能达成一致。

“民地武”问题对中缅关系造成的困扰

“民地武”问题给中缅关系、尤其是双方的重大经济合作项目带来更多不确定性。中国已被迫卷入缅甸的国内矛盾。

首先，“民地武”问题对中国边境稳定和经贸发展的负面影响不断扩大。

边境冲突往往导致缅边民涌入中国，严重挑战地方政府安置能力，而西方媒体则趁机在中国处理难民问题上制造舆论压力。据不完全统计，2012年初克钦地区的武装冲突导致约4万名难民涌向中缅边境，其中有2.5万人进入中国寻求庇护。西方媒体无视中国政府本着人道主义精神、向入境的缅甸边民提供必要生活便利的事实，反而宣称中国“强制遣返缅甸难民”。另外，战事升级已直接影响中国边境安全。2013年1月政府军发动空袭的过程中，有数发炸弹落入中国境内。

为了准备与政府交战，地方势力更加倚重毒品经济以扩充军备，使中国在缅北推进的替代种植计划受挫，中国西南地区可能面临新一轮毒品浪潮冲击。

边境战事还往往造成口岸无法正常运转，影响公路运输线路安全。随着中缅贸易额逐年提升，“民地武”冲突对双边经贸合作影响与日俱增。

其次，“民地武”问题干扰中缅重大经济合作项目。

中国与缅甸政府达成的重大合作项目成为“民地武”与中央矛盾的新爆发点。缅甸“民地武”更加重视维护自身利益，中国与“民地武”打交道的难度随之加大。

尽管从全局看，中缅项目对缅整体国家经济发展具有促进作用，但地方势力则认为，中国是直接与缅中央政府签署项目协议，项目没有惠及地方，剥夺了地方的发展权利。因此，“民地武”越来越倾向于用一种极端的眼光看待中缅经济合作项目，强烈要求在项目收益分配中分红，如其要求未被满足，就对项目坚决抵制。商业项目政治化日益显现。

缅甸政府决定中止中缅合作的密松水电站项目背后，也有“民地武”的影响。克钦独立组织强烈反对密松项目。该组织提出的主要理由之一是工程的收益不会被用来造福当地居民和克钦邦。

再次，“民地武”问题成为西方挑拨中缅关系的新渠道。

西方推动的缅“民主化”进程强调中央和地方分权，增加了中国平衡缅中央和地方关系的难度。政府间签署协议是中国与其他国家开展经贸合作的常用方式，尤其适用于规模大、投入多的合作项目。中缅两国的重大合作项目也主要是政府主导的。

但在西方推动民主化压力下，缅中央政府被迫向地方移交部分权力，并不得不关注地方在经济、环境等方面的关切。受西方鼓动，少数民族更看重维护地区利益和扩大自治权。未来，缅中央和地方间博弈将更直接地影响到中缅关系。

此外，在西方舆论影响下，缅民众，特别是资源开发项目所在地区的民众，对中国项目的环境关切和担忧正在上升。环境问题被西方利用、放大已成常态。中国在缅项目大多与资源开发有关，易被西方与环境问题“挂钩”。加之缅甸在民主化进程中取消了新闻审查，放宽言论自由，西方舆论负面影响就更容易扩散。

2013年1月19日，中国政府特使、外交部副部长傅莹在仰光拜会了缅甸总统吴登盛，双方就进一步深化中缅全面战略合作伙伴关系深入交换了意见，并一致同意要维护好中缅边境地区的和平与稳定。

中国如何应对“民地武”问题

其一，中国正日益重视“民地武”问题，试图在缅甸政府和“民地武”之间发挥谨慎但积极的作用。

中国不会改变“不干涉内政原则”，但这不意味着中国对缅甸国内冲突漠不关心。从当前形势看，缅“民地武”希望中国出面调停的意愿在上升，缅甸政府也不反对中国发挥积极作用，甚至美国也提出中国可在调解缅国内冲突问题上“有所作为”。

2013年1月，中国政府特使、外交部副部长傅莹在仰光拜会了吴登盛总统，双方表示要维护好中缅边境地区的和平与稳定。2月，缅甸政府与克钦独立组织在中国瑞丽市举行新一轮谈判。尽管中方并不居中调解，但为相关各方提供一个方便交流、有助建立互信的平台，中国官员见证和谈过程也有利于问题的解决。近期，中国任命前外交部副部长王英凡为首任外交部亚洲事务特使，主要负责参与处理中国与缅甸的有关事务。

其二，鉴于缅甸少数民族日益强烈地谋求对本邦土地的“自决权”，并获得与国有公司同等的与外国公司进行交易的权利，中国在与缅政府签署项目协议时将更为关注地方的利益。

中国将充分阐释项目对缅全国和地方发展的双重益处，争取地方势力对中缅项目的支持，使当地民众和地方武装成为合作项目的“利益攸关方”，借此避免其利用项目、尤其是中缅能源管道等重大项目的安全进行要挟。

另外，中国更加重视社会责任，特别要加强对投资项目的环境影响评估工作。中国企业可适当增加在回馈当地社会方面的投入，推动地方基础设施建设，加强企业“本土化”以促进当地就业，更直接、更充分地惠及当地民众。

其三，在环保等问题上，除要据理力争、回应西方无端指责外，还需建立更严格的对外投资项目环境影响评估体制，避免出现漏洞，授人以柄。

在水电站等项目的选址问题上，中国会重视专家提出的不同意见，尤其对缅方专家提出的问题要给予认真回应。对疑问和替代方案进行细致研究，适当增加项目透明度。

结 语

近年来，缅甸“民地武”问题不断发酵，给中缅关系带来复杂影响。中缅长期合作模式，尤其是重大经贸合作项目受到挑战。中缅关系和两国合作面临更多不确定因素。但与此同时，中缅关系的大局并未因此改变。未来，中国应根据“民地武”问题新动向调整运作方式，在对缅投资中更好地兼顾缅中央与地方的利益，实现多赢、共赢。

[1] “Myanmar: A New Peace Initiative”,Asia Report N°214, International Crisis Group, 30 November, 2011.

[2] 缅甸《七日新闻》.缅甸希望外国投资由资源开发转向生产型项目[EB/OL]. (2012-01-04). http://asean-china-centre.org/investment/information/2012/4437.html

[3] “China Forces Myanmar's Ethnic Refugees to Go Home”, New York Times, 23 Aug, 2012.

[4] ‘KIO warns China: Myitsone Dam could spark “civil war”’, MIZZIMA Website, 20 May 2011, http://www.mizzima.com/news/insideburma/5295-kio-warns-china-myitsone-damcould-spark-civil-war.html

[5] “Myanmar: A New Peace Initiative”,Asia Report N°214, International Crisis Group, 30 November, 2011.