黑龙江流域跨境水污染防治的多层合作机制研究

周海炜 郑 莹 姜 骞

（河海大学商学院，江苏南京 211100）

黑龙江流域曾多次发生大小不同的跨境水污染事件，作为中俄两国的界河，黑龙江流域的跨境水污染问题不仅影响区域内的社会经济稳定，而且牵动中俄两国的国际政治与外交关系。作为一种国家之间的区域公共治理问题，黑龙江流域的跨境水污染需要中俄两国积极探索构建稳定的合作机制。国际上跨境河流的水污染防治越来越趋向于跨国合作治理，但不同跨境河流之间的差异性及国家之间的差异性都很大，因此，必须根据实际状况寻求解决合作之道。黑龙江流域水污染合作治理是一种典型的两国间合作治理，中俄之间比较稳定的国际关系以及长期以来形成的该流域水资源与环境管理合作基础，使得中俄两国之间有必要也有可能构建比较稳定的、战略性的流域水污染防治的多层合作机制。

1 黑龙江流域跨境水污染防治的现状及面对的合作困境

流域跨境水污染是跨境河流的水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，由于流域的整体性和水体的流动性，从而造成了边境两边水质的恶化。跨境水污染是典型的公共问题，所产生的影响会由于处理不当而形成跨国境的区域公共危机，因此，两国政府必须合作应对此类公共危机。2005年的吉林石化爆炸事件反映出中国和俄罗斯目前在生态环保领域的实际合作是非常缺乏的，虽然1994年两国政府签署了《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府环境保护合作协定》，但也没有涉及到具体的水污染权责规定，使得两国的水污染防治工作的合作没有真正的法律依据，此次跨境水污染事件大大推进了两国之间的水污染防治的合作。

1.1 黑龙江流域跨境水污染防治现状与问题

中俄界河黑龙江在两国边境经济发展中正扮演着越来越重要的角色，总体而言黑龙江水质尚好，污染仅限于局部地区，并未形成流域性污染［1］。但是，随着流域内外经济开发加快，水环境问题已逐步成为影响两国关系潜在的不稳定因素［2］。

在1996年中俄两国建立的战略协作伙伴关系基础上，两国成立了中俄总理定期会晤委员会，统管双方在经济、贸易、科技、能源、运输、核能等重要领域的一系列合作，其中中俄总理定期会晤委员会环保分委会主要负责两国在环保领域的合作。目前为止，已举行到第七次分委会会议，并且成立了污染防治和环境灾害应急联络、跨界水体水质监测与保护、跨界自然保护区和生物多样性保护等3个工作组，通过双方的共同努力，中俄两国边境地区跨界水体水质继续保持稳定，污染防治工作取得了积极成效。

自2005年松花江污染事件爆发后，中俄双方高度重视对水质的监测工作，2006年5月，两国签署了《中俄跨界水体水质联合监测计划》，于2007年成立中俄跨界水体水质监测与保护工作组，双方签定了《2007年度中俄跨界水体水质联合监测实施方案》，在5个跨界水体的9个断面进行为期5年、每年五、七、九月3次的联合监测。目前为止，中俄已创建一套足够灵活的并拥有反馈的有效监测系统。

在黑龙江流域保护的其他方面，如生态环境、自然保护区、航道管理等，也达成了一系列保护条例，如《中华人民共和国和俄罗斯联邦候鸟及其栖息地保护协议》、《中俄蒙关于达乌尔国际自然保护区协议》、《中俄界河水上安全和防止船舶污染水域合作备忘录》等。

但是，在现有的黑龙江流域水污染防治中，双方政府还没有为跨国合作提供一套完整的制度框架，地区之间的合作缺乏制度依据，也缺乏有效的议事程序和争端解决办法;并且现有的合作关系不是建立在市场机制基础上的，导致流域内的地区合作缺乏经济动力。

目前，黑龙江流域跨境水污染防治中主要存在这样一些问题:

（1）中方在污染事件处理中相对被动。1996年，中俄两国建立了战略协作伙伴关系，以此为指导，中方在污染事件的处理上充分履行了义务，但由于上下游的区域位置及与周边邻国的关系原因，使得中方在面对污染事件时并不占优势。例如在2005年松花江水污染事件中，一方面，中方及时向俄方通报信息并提供活性炭等援助，在治理中投入了大量人力物力;另一方面，俄方提出索赔，日本此时也加入进来，想借机提升其在东北亚的影响力，使得中方在处理此次事件中变得比较被动。

（2）缺乏全方位流域保护的整体规划。中俄双方充分吸取了05年松花江事件的经验教训，05年之后大力发展在水质监测方面的合作，并取得了显著的成效。但是黑龙江流域作为一个完整的生态系统，在资源开发、污染控制、流域生态圈保护等方面具有同等重要的地位，就目前的合作领域的广度及深度看来，在其他方面仍需下大力气。

（3）缺乏操作层面的地方合作机制。中俄政府在战略层面签署了一系列协议并成立了部长级会晤机制，但是两国的地方政府间、区域间的合作并没有实质上开展起来，使得协议中的内容难以落到实处，主要职责、权力和义务等没有明确规定，致使出现水污染事件时易互相推卸责任。

（4）缺少市场机制的引入。中俄双方的合作主要是建立在由上至下的政治协议之上，主要是政府部门参与其中，对于流域水污染的治理始终没有有效引入市场运作机制，一方面，由于缺少企业资金的支持，巨额的治理费用使政府压力颇大;另一方面，缺少有效的激励机制，使得大多项目没有收到预期的效果。

1.2 黑龙江流域跨境水污染防治的合作困境

虽然中俄两国政府已经开展了不少合作，但现阶段跨境水污染治理合作的主要特点是就事论事，主要表现在对具体问题的处理、对具体事件的沟通与协调，而系统性的合作仍然缺乏，说明仍然存在一些深层次的合作困境。

第一，随着经济发展，跨境水污染所形成的可持续发展问题将日益突出。农业、工业是主要的污染源及受害者，水污染造成的农业损失占第一位、其次是工业，其比例远大于其他部分。黑龙江流域是传统的工业基地也是重要的农作物产地，应加强两国政府间合作，将生态保护与经济发展综合起来考虑，才能较好地解决环境与发展的协调问题。

第二，跨境水污染问题与两国在该区域的经济利益竞争交织在一起。中俄双方在该区域经济开发加大了对水资源的利用，而相应的保护措施及跨境水资源的资源利用缺乏跨境的流域统一规划，由此造成跨境水污染问题与区域经济利益竞争交织在一起。

第三，中俄在水污染防治方面存在行政和技术上的差异性造成流域治理的困难。水作为一种公共资源，具有生态系统的完整性，但对于水污染的防治却存在行政边界分割。在2005年的松花江事件中污染面随着河流流向从而影响至俄罗斯，在两国之间治理差异性就突显出来，这种差异性导致在污染发生时无法及时有效的采取行动。

第四，黑龙江作为中俄两国界河，跨境水污染影响易政治化。以2005年的松花江流域污染事件为例，虽然水污染面扩散形成的跨境影响及其处理是中俄两国之间的事务，但来自周边国家一些力量也试图介入，如来自日本的力量利用此次事件强调其在东北亚地区的影响。

显然，这些合作困境有些是国际河流所共有的问题，有些则是黑龙江作为界河以及在该区域环境中而特有的问题，国家之间的合作需要逐步超越应对事件的阶段，向系统和有序的合作演变。

2 黑龙江流域水污染防治多层合作的治理框架

国际河流水资源作为跨境共享资源，水污染危机作为跨境的公共危机，跨境水污染防治除了国家之间政治与外交层面的合作之外，还有赖于构建多层次的区域合作治理机制及其有效性。但是，国家之间的水资源区域合作治理不同于一般国内的跨行政边界合作治理，具有自己的复杂性。黑龙江流域的中俄水资源管理及其行政体系有自己的特点和差异性，在水污染防治中必须根据现实体制条件合理地架构合作机制;该流域在现阶段的市场及社会多元参与并不发达，长期角度看，市场与社会参与是一个发展方向，所以合作机制的构建必须考虑层次性和弹性。

2.1 现有水污染防治政府间合作的局限性

目前，中俄两国的环保工作是在总理定期会晤委员会环保分委会框架内开展的，总理定期会晤机制处于最高地位，统领着环保分委会，从整个系统来看，两国的环保合作属于“政府导向型”，也就是说两国政府在环保合作中发挥着主导作用，是合作的主体。高层会晤机制成为中俄两国水污染合作的基石与推动力，但是如何正确理解和切实执行最高决策机制做出的决定并不是一件容易的事。具体层面还要建立在其管辖范围内的各环保委员会，而各环保委员会本身的建立与运行就是一个相对独立的系统工程，其所涉及的领域和范围广，运作起来就比较复杂。虽然总理定期会晤本身多年来得以按期举行，但为落实总理定期会晤所制定的方案，其所属的各专门委员会的建立和运行却参差不齐，效果也有很大差别。

两国之间的水污染纠纷和矛盾也缺乏有效的事后调节和解决机制。国际上对于各国水污染合作中出现的问题，通行的办法是按照市场管理原则或国际惯例制度加以仲裁解决。但是，一直以来推动中俄两国水污染合作发展的动力主要来自政府部门，水污染防治事后的合作机制难以依赖中俄高层的会晤机制，必须要有具体执行层面的合作机制，同时也可引入必要的市场动力和推动机制。

所以，仅以总理定期会晤机制为指导的高层合作已不能满足两国合作治理水污染面对的多样的、复杂的日常性问题，针对不同层面的合作问题和特点建立多层次的合作机制来解决跨境环境保护问题，显得至关重要。中俄两国间高层合作为两国多层和多元主体的合作提供的战略基础，应发挥该区域地方政府和相关社会组织的作用，在制度上寻求达成进一步合作协议［3］。

2.2 水污染防治的多层合作治理框架

中俄两个大国历来在公共事务的管理上一直是政府占主导地位，由上至下的进行管理。但是，目前随着大量的非政府形态的第三部门的兴起以及黑龙江跨境治理中专业和技术上需求的多元化，单一的政治强制力已不足以应对复杂和变化的现实。对于黑龙江跨境水污染防治而言，多层次合作机制的构建可以以中俄战略协作伙伴关系为指导，在其基础上建立相应的层级，引入市场和公众，以政府间战略合作为主、市场公众参与为辅，为各主体间的合作提供制度性保证。中俄战略协作伙伴关系的运作机制化主要内容包括:①高层定期政治会晤制度;②双方合作协调和指导制度;③国际磋商制度;④民间交往制度，等。据此，黑龙江流域跨境水污染防治的多层合作机制可以根据其中所需要沟通、协调的政治关系、管理关系、技术关系分为三个层面（见图1）:一是战略层面的合作，二是管理层面的合作，三是技术层面的合作。

在战略层面，需在两国间政治合作共识基础上建立该流域涉及区域范围内与社会经济整体发展相协调的合作机制，主要包括流域开发战略规划与流域水污染防治规划，主要解决跨境水资源管理的战略性问题。在管理层面，需建立相关各政府部门之间的约束、协商、反馈机制，主要包括组织协调机制、激励约束机制、沟通反馈机制、市场监管机制，主要解决跨境水资源管理的制度性沟通、协调问题。在技术层面，需要就跨境水污染的监测、水污染事件应急处理、流域水生态等方面涉及到的技术标准和技术问题进行沟通和协调。

图1 黑龙江流域水污染防治多层合作机制框架Fig.1 Multilayer cooperation framework of water pollution prevention in Heilongjiang basin

3 黑龙江流域水污染防治多层合作机制的内容

3.1 战略层面的合作机制

战略层面的参与主体为两国政府，其目的是基于共同面临的公共事务问题和经济发展问题，依据一定的战略规划，将资源在地区之间重新分配组合，以便获得最大的经济效益和社会效益的活动［5］。现代公共治理中认为府际管理是改善政府间关系的一种新型思维框架，代表着以合作为基础的互惠的政府关系模型［6］。政府间关系包括纵向的中央政府和地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间的关系”［7］。对于国际河流而言，政府间的合作就是以两国政府之间纵横的管理关系为基础，建立统一的战略规划，为管理和技术层面提供政策指导。

3.1.1 共同编制流域开发战略规划

共同利益是中俄区域合作开发的基础，而在国家间的各种利益关系中，一般来说经济利益占据基础地位，政治关系往往以经济实力作为支撑，而经济关系的变化也可上升为政治层面，或者导致地缘政治的变化。两国在黑龙江流域地区都属于经济欠发达地区和资源能源重要产区，因此这一地区有强烈的共同开发需要。流域开发是一种以水资源综合开发利用为主体的资源开发经济［8］，中俄两国企业及开发单位在黑龙江流域水资源开发中的公平竞争、协同合作乃至于实现共同开发，符合两国在该区域的发展战略，两国担负起应承担的责任和义务，实施全流域的可持续发展。

中俄两国战略协作伙伴关系及国内政策环境为界河开发创造了良好的机遇:2008年1月29日，中俄两国政府签署了《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府关于合理利用和保护跨界水的协定》;2008年10月28日发布的《中俄总理第十三次定期会晤联合公报》表示，两国将加强在合理利用和保护跨界水方面的合作［9］;2009年9月23日，中俄两国元首批准了《中华人民共和国东北地区与俄罗斯远东及东西伯利亚地区合作规划纲要（2009－2018年）》（以下简称《规划纲要》）［10］，从8 个方面开展合作。

目前的合作主要是从海陆联运及水电开发着手，黑龙江流域要实现可持续的流域开发，需根据黑龙江流域资源、生态和环境状况，充分发挥流域能源、矿产、农牧产品资源等开发优势，努力克服流域开发的不利因素。通过流域开发，把两国交界地带的区域经济转化为流域经济，即以黑龙江干流为主体，把松花江、额尔古纳河、乌苏尔江、兴凯湖等相关区域纳入黑龙江流域，从整个流域规划的角度，规范、协调两国在该流域的社会经济活动和空间布局，指导两各国的社会经济开发活动，实现流域综合开发，以流域开发推动边境地带经济发展和社会进步。

3.1.2 共同编制流域水污染防治规划

在《规划纲要》提出的八项合作中，也包括中俄环保领域的合作，其中特别强调了黑龙江省政府和阿穆尔州政府的合作，主要有:保护跨境水体合作;在双方法律框架内交换环保领域技术;环境监控技术方法领域的交换;交换有关发展边境地区居民环境教育体系的信息;每年举行环保问题的联合研讨会;开展联合行动，保护跨境地区生态多样性，就建立跨境特别自然保护区交换意见。

甲洛洛又开始琢磨营业部里的其他人。现在只有怀疑卸货的人了，而卸货的总共三个人，米九、措姆和登子。甲洛洛分析如下：

1996年修订的《中华人民共和国水污染防治法》明确提出“防治水污染应当按流域或者区域进行统一规划，水污染防治规划是防治水污染的基本依据”。同时，对于我国而言“十二五”期间是全面建设小康社会的关键时期，在经济快速发展的同时，也面临许多环境上不可持续的突出问题。因此在战略层面，中俄两国政府开展水污染防治规划方面的合作有着现实意义，可以以《规划纲要》的内容为指导，进行水污染防治专项规划的流域合作，为管理层面及技术层面的合作提供规划指导，同时引入第三方专业机构参与，加强对公众环保意识的培养、教育以及环保技术的交流与开发，并辅以完善的法律制度明确其合法性。若没有完善的法律制度作保障，跨区域环境的合作治理就难以继续。

3.2 管理层面的合作机制

管理层面的政府间合作机制构建的基本要求是保证战略合作决策的落实，建立一个平稳有序的运作执行机制。跨境水污染防治的合作治理在管理层面需要解决的基本问题包括利益协调、激励与约束、沟通与信息披露、市场运作的引导和管理等，合作的程序化、制度化是发展的基本方向。

3.2.1 构建协调的组织机制，提高跨境协同管理水平

跨境协调的核心在于利益协调，跨境水资源利益协调涉及到两类主要利益，一是水资源利益，包括资源的使用及损害，二是水资源开发的经济利益。从目前我国黑龙江流域的管理机构设置来看，管理机构大多是水利单位，关注的是水资源公共利益，经济活动及经济利益的管理首先在地方政府。因此，两国之间的管理层面合作要考虑两类利益的协调，可以借鉴国外流域治理的成功模式，采取以两国对这两类利益的管理机构为主的流域联席会议的方式进行跨境协调。

“流域联席会议”可以作为两国政府间的协调组织机制，在战略协调的指导下落实在流域管理层面开展工作，主要就流域内产生的跨境水污染问题或其他跨境问题进行具体的协商和应对，对经济利益协调和水资源公共利益协调提出解决方案。在现阶段两国还难以就流域共同开发与保护形成共同治理的情况下，“流域联席会议”对利益的协调可以及时面对现实问题，防止问题上升到政治层面。当然，现实中还可以设立顾问专家组或类似的技术咨询机制支持两国的协调工作。

3.2.2 构建激励约束机制，解决责任分担和损害赔偿

对黑龙江流域进行有效治理的关键在于治理机制能够有效约束不同参与者的行为［11］，在多层合作机制中，参与者涉及到两国政府、市场、第三方机构以及公众，要对众多的参与者进行严格明确的奖惩约束的制度安排。在两国之间这种激励约束会比较困难，需要两国之间的协调，一方面通过完善法律制度，另一方面通过建立合作规则来实现。

两国在法律上的协调既需要按照国际上普遍适用的争端处理程序，也需要对两国法律体系的差异性采取法律上的协商。如果两国在相关法律和争议处理上达不成协议，那么必然对水污染防治及补偿缺乏有力的约束，会进一步对两国关系产生不必要的负面影响。

合作规则主要是流域内市场主体、水用户等要形成一种自主的、相互牵制的互动网络，通过网络间的互动过程来形成合作的约束规则［12］，这种合作规则在一国市场内，在同样的政府管理体系和法律体系下是可以通过各方持续互动而逐步形成的，但在某个流域涉及的两国之间形成共同认可的合作规则就比较困难，需要政府引导和法律体系的协调。

3.2.3 构建沟通反馈机制，完善信息披露与公众参与

沟通反馈机制包括两国政府间的沟通以及政府与公众的沟通，构成一个横向与纵向相交织的沟通网络。两国政府间的沟通除了现有的定期会晤机制，还需建立工作例会制度、流域水量水质信息共享制度以及水污染事故通报制度，制度化发布水环境状况信息，搭建统一的信息平台，实现两国政府之间的信息的迅速交换，为环境突发事件的防范提供帮助。

国际上流域水污染防治的公众参与逐渐增强，发达国家公众参与呈现出参与行为的法律化、参与主导的非政府化、参与意识的增强化和参与主体的广泛化特点［13］。中俄两国作为政府主导型的国家，在黑龙江流域水污染防治中，公众参与明显不足，公众参与呈现出政府主导、参与意识淡薄和参与途径单一的特点。但作为一种普遍的发展趋势，公众参与可以提高流域治理的水平，因此，积极地通过构建两国之间的沟通机制和信息披露机制，主动引导公众的参与，要比出现问题时被动地受到影响强，尤其可以防止流域外势力对舆论的利用。

3.2.4 构建市场监管机制，部分实现政府引导、市场运作

构建市场监管机制，建立以政府为主导，市场推进的跨界流域合作，使水资源保护的基础设施社会化、投融资机制多元化［14］。黑龙江流域水污染治理涉及到庞大的资金，资金需求量不可能完全靠国家投资来完成，必须拓宽融资渠道，吸纳社会资金参与治污。本着“谁投资、谁受益”的原则，用经济利益来引导企业、社会各方面对跨界流域管理的积极性。利用市场机制推动治污基础设施建设，如采用公开招标方式，择优选择投资主体和经营单位，实行特许经营，并强化监管。鼓励排污单位委托专业化公司承担污染治理或设施运营。吸引社会资本参与污水、垃圾处理等基础设施的建设和运营。

3.3 技术层面的合作机制

1994年5月，中俄两国政府签署了《中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府环境保护合作协定》，正式启动了两国环保合作进程。但是由于该协定涉及面过广，难以对黑龙江流域水污染治理做出具体规定，治理的有效性缺乏。实际上，相关技术标准和方法的差异性直接导致管理上的差异和冲突，两国的多层合作应加强相关治理的技术性合作，进一步协调一体化的工作机制。

3.3.1 监测技术与标准的协调

对于黑龙江这样以主航道为边界的河流，中俄两国分别只能监测到河流的一侧，这就需要两国协调与合作，才能监测到一个完整的断面。由于两国对黑龙江在监测方法、技术、评价标准等方面不尽相同，这给双方的合作交流带来技术层面的障碍，因此有必要统一双方互相认可的方法和标准进行监测、评价。现在，黑龙江省黑河市正与俄阿穆尔州合作交流，商谈、协调黑龙江干流水环境监测的有关技术、标准等事宜［15］，这在污染事故仲裁中具有特别重要的意义，也是双方合作交流的重要技术基础。

3.3.2 应急管理流程与技术的协调

应急管理要求中俄两国通过对以往污染事件的分析，根据若干指标编制污染事件分级体系，并制定应急预案。一旦污染事件爆发，立刻启动应急预案，联络有关主管方进行协商［16］，对于特定水域的危险源要及时辨识，并且进行风险评价。风险评价不仅包括危险源风险评价，也包括事故发生后环境因素对其发展影响的风险评价［17］。流域管理委员会要发挥作用向上游国及时通报污染扩散情况，流域管理委员会还应准确评估污染水流到达下游地区的时间河污染程度，帮助其做好前期的应对准备。中俄还应力所能及地互相提供救援物资，并由政府出面协调和平息居民的恐慌骚乱情绪，使得整个处理工作有序进行。

3.3.3 流域水生态标准的协调

流域水污染治理的最终目标是恢复流域水生态，将水生态系统健康保障作为污染控制的基本目标将是未来流域水污染防治的重点和方向，及时开展流域水生态健康指标、人体健康指标等的研究将有助于了解流域水生态现状，判断流域水生态的变化及发展趋势，为流域水生态的逐步恢复奠定基础。但是对国际河流水生态健康标准的认识在不同国家之间会有差异，两国应协调统一流域水生态健康指标，如鱼类种类恢复、湿地面积变化、土壤侵蚀情况、人体健康指标等，这些要素直接指示流域生态环境健康变化趋势和现状。可制定相应的流域法，统一黑龙江流域开发与管理的生态标准，建立起流域生态补偿机制［18］，使得全流域的生态标准及价值评估有章可循。

4 结束语

经济的发展带来了环境的压力，在中俄双方在黑龙江流域大力推进社会经济发展和经济合作的背景下，系统地解决跨境水污染影响已十分重要。中俄两国有着良好的合作基础，在不断深化中俄战略协作伙伴关系的大背景下，加强两国在黑龙江流域跨境水污染方面的合作有着现实意义。同时，两国在该流域的政府间合作是主要合作模式，应该根据中俄两国的水资源管理体制和政府管理体制的现实特点构建合作治理机制，既要符合两国合作的现实条件，也要面向未来，构建开放、有弹性的合作机制。目前的合作以总理会晤机制为指导，是一种由上至下的协议式合作，尚未构建多方、多层次的全面合作机制。通过构建多层次的合作机制，以政府间合作为主、市场公众参与为辅，可以充分调动各方的积极性，补充政府主导的单一合作局面，从战略、管理、技术层面构建长期稳定的合作模式，使跨境水污染问题得到有效解决。

（编辑:王爱萍）

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