对涉水项目行政许可和管理的实践与思考

王 娟 王培元

（吴江市水利局，江苏吴江 215200）

吴江地处太湖下游，是典型的江南水乡，境内河网密布，湖泊星罗棋布，京杭运河纵贯南北，太浦河横贯东西。随着经济社会的快速发展，各地开发建设力度加大，高等级公路、天然气及输油管线等基础设施建设项目涌现，造成吴江市涉水项目日趋增加。为了确保河湖永续利用，切实加强对涉水项目行政许可和管理，吴江市水利局从事前宣传、事中监管、事后验收等关键环节入手，使管理渗透到涉水项目的全过程。

一、经验做法

1.加强宣传，广泛深入动员

涉水项目的规范化管理需要全社会的积极配合，加强水法律、水法规的宣传尤其必要。市水利局利用“3·22世界水日”及“中国水周”的有利时机，在电视、报纸等媒体作专题宣传，通过发传单、拉横幅宣传水法律法规，使水法律法规深入人心，使更多的人意识到占用水域和岸线的严重性，从而使他们作为“申请人”主动联系水利部门办理相关手续，减少违法建设事件。

2.未雨绸缪，积极提前介入

一些建设单位，在进行项目建设时，往往对涉水项目建设相关手续缺乏了解，从而导致违规建设。对此，市水利局一方面加强与业主单位的联系，及时了解涉水项目的进展情况，项目立项阶段就积极介入，宣传有关水法律法规；另一方面督促他们办理相关手续，在项目论证阶段就宣传重视涉水项目办理手续和注意事项。

3.强化服务，协助项目报批

担当管理者和项目服务者双重角色。根据经济和社会发展的需要，涉水项目越来越多，市水利局必须处理好开发开放和防汛保安的关系，一方面，要支持地方经济发展和社会事业发展，另一方面要维护法律法规的严肃性。在项目初始阶段，针对线长、点多、量大的涉水项目，例如：穿越60条河道的西气东输二线管道嘉兴～甪直联络线工程和涉及30多条河道的苏震桃一级公路南段延伸工程，多次与业主沟通，现场办公，商定补偿水域方式。同时，积极服务于开展防洪影响评价，主动服务于项目报批，尽量避免未批先建、少批多建的现象发生。

4.依法办事，加强过程监管

在建设项目审查同意、行政许可决定书下达后，与建设单位、施工单位签订施工监管协议，办理相关手续。针对涉水项目较大、有的甚至跨汛期施工的特点，要求各个建设单位完善防汛防台预案，制定排污方案，对项目监管的责任和义务进行明确。严把项目开工关、施工监督和竣工验收关。在工程施工前一起放样测量，核对占用范围和面积，在施工过程中依据最终审查通过的项目批复和设计施工图要求，加强检查落实，特别是对工程涉水部分的有关重要技术参数进行督查。同时，加大执法力度，加强建设项目定期检查和不定期抽查，及时发现涉水项目的违章行为，并坚决予以查处和责令整改。如：太浦河苏震桃公路大桥、南北快速干线大桥、菀桃公路大桥工程项目，相继存在水上围堰钢管桩未拔除、堤防未平整恢复原状、未按批复要求施工等违规行为，经多次与施工方联系，责令其限期进行整改。

5.从严把关，落实补救措施。

苏同黎太浦河特大桥及七都生态湿地工程，都存在未批先建的违章行为。市水利局一方面协助上级水行政部门查处案件，落实补救措施方案；另一方面，按照整改通知的要求，加强日常监督，保证补救措施的落实。特别是苏同黎太浦河特大桥项目，多次与业主联系协调，敦促其拆除老桥、落实浦南防汛大堤的补救措施。七都湿地生态工程的整改通知下达后，根据通知的要求，积极同七都镇政府协调，调整有关方案，落实整改措施，严格按太湖局的通知要求进行整改。

6.资料建档，规范档案管理

项目从批复到施工监管落实“五个一”制度，即：建立“一证、一照、一协议、一图、一卡”制度，具体为：河道堤防工程占用证、占用情况照片、签订占用缴费协议书、占用示意图、签订防汛防台责任卡。这样，一方面便于查阅和检查、考核，另一方面完善了全过程监管内容。

二、存在的问题

1.未批先建情况没有杜绝

随着城市化的发展，以政府支持的道路、市政等工程成为涉水项目的占用主体。这些工程的责任单位都是政府部门或者重点企业，因为时间紧迫，有的工程没有办理审批手续就开工建设。由于工程投入大、影响大，整改代价大，水利部门在具体处理过程中阻力重重。因此，要真正做好涉水项目的管理，杜绝未批先建，还需要各级政府领导的重视和各个部门的配合。

2.缺乏水利技术规范

目前，吴江的涉水项目主要有：桥梁、码头、管线、避风港、取水、排水、取土等。项目审批时要从行洪安全、堤防稳定、引水安全、水面率等多方面进行技术审查，但目前涉水项目许可的技术规范较原则，缺少详细的控制参数。

3.后续监管和验收难度大

一是参与放样难度大。由于有的项目范围大（如230省道太湖特大桥），有的先建后批（如吴江净水厂取水口围栏工程），水利部门参与放样的难度很大，目前有些项目只能认同施工单位和监理单位的放样资料。二是资料收集困难多。有的涉水项目业主往往是政府机关，而施工单位是通过招标方式确定的。水利部门收集档案资料时两头跑，有时候两头都落空，造成项目审批时与签订协议、收集资料时要面对不同的单位和部门。三是项目验收跟不上。一些项目建设周期长，业主和施工单位只重视条线的专项验收，而涉水项目的验收很难落实，施工单位一撤离，有些措施更难落实。

三、建议

1.继续加强水法宣传

充分利用电视、报纸、广播、网络反复宣传水法律法规，扩大社会影响，使“水是生命之源，生产之要，生态之基”深入人心，让更多的领导和群众尊重水法，主动报送涉水项目申请。

2.继续加强过程监管

将管理活动渗透到涉水项目的全过程，严把施工设计审查关，强化跟踪监管，控制好涉水项目的全过程和主要环节，确保项目按照许可决定书批复的规模和范围实施，杜绝少批多建行为。

3.加大执法巡查力度

完善日常巡查制度，加大检查力度，及时发现和处理违法行为。组织开展执法检查活动，以“执法巡查月”、“百湖执法大检查”、“水行政执法集中宣传活动”等专项执法活动为平台，大力开展执法巡查。

4.完善涉水项目水利技术规范

为了使涉水项目审查有据可依，建议进一步完善桥梁、码头、管线、取土等项目的水利技术规范。对桥梁桥位、桥轴线、梁底标高、桥墩布置、桥梁承台、与堤防交叉的净空高度宽度、阻水面积比、最大壅水高度等要素作出控制参数；对码头选址、防洪标准、污水处理等作出相关规定；对管线的施工方式、埋置深度作出具体要求；对取土最低高程、开挖边线与坡脚的距离作出控制要求。

5.建立施工保证金制度

为了使对涉水项目的后续监管顺利进行，建议建立施工保证金制度，对施工单位进行有效制约。水行政管理部门与建设单位、施工单位签订施工管理协议时，安排缴纳足额修复或者清障抵押保证金，工程修复达到标准或者施工现场清理完毕验收合格后，退还给施工单位。