社会公共需求变化与公共服务体系建设研究

□文/吴正金

（中共漳州市委党校 福建·漳州）

加快公共服务体系建设，是经济社会发展到一定阶段的必然要求，也是促进科学发展、社会和谐的重要内容。改革开放30多年来，我国公共需求呈现出快速增长的趋势，对政府服务提出了越来越高的要求。如何适应社会公共需求深刻变化，为社会公众提供更快捷、更公正、更有效的公共服务，成为当前和今后一段时期我国政府面临的主要任务。因此，更新政府管理理念，推进公共服务体系建设，不断满足人民日益增长的物质文化需要和公共安全需要，对贯彻落实科学发展观和促进社会主义和谐社会建设都将具有深远的重要意义。

一、当前社会公共需求变化的主要特点

（一）公共需求领域不断扩展。公共需求是随着经济社会的发展而不断增长的。经过30多年的经济快速增长，我国已基本解决温饱问题，并进入人均国内生产总值从3，000 美元向1 万美元提升的阶段，从国际经验看，这一阶段也是公共服务需求激增、各种矛盾凸显的关键阶段。在这个发展与转型的特定时期，需求类型逐步由生存型向发展型、享受型转变，人们对教育、文化、医疗卫生、环境、社会保障、公共安全等公共产品和服务的需求已呈现持续、全面增长特征。因此，能不能满足人们日益迫切的公共需求，是社会面临的新问题，更是政府面临的新挑战。

（二）公共需求结构发生变化。经济的快速增长必然引致城乡居民的收入增长，收入水平的提高也带来了需求结构的深刻变化。在基本的衣食住行等生活需求满足之后，社会成员在教育、就业、养老、医疗、住房、旅游、安全等方面的支出远远大于基本的生存支出（如基本食品支出等），开始由注重生活的量向注重生活的质方面转变，开始关注和追求生活环境、文化教育和个性发展等方面的新需求，公共安全、公共医疗、义务教育、社会保障等方面的公共需求已经成为需求结构的主体。这就要求政府必须掌握社会公共需求变化的规律，积极回应公众不断变化的公共需求，积极推进公共服务创新，切实履行好政府职责。

（三）公共需求意愿日益强烈。随着经济不断发展，我国需求主体不但日益扩大而且呈现出多元化。一是随着改革的深入和经济发展，越来越多的人把社会保障看成是生存的基本权利，尤其是中低收入群体对公共医疗、义务教育、就业和社会保障的公共需求日益强烈，广大城镇中低收入群体已发展成为公共需求的主体之一。而中高收入群体则更多的是偏向公共安全等方面的需求；二是随着城市化进程加快，广大进城务工人员渴望享受与城镇居民同等待遇，其基本公共需求日益强烈，必然导致公共需求的直线上升；三是由于历史原因，农村的公共需求长期处于被压抑的状态，在义务教育、公共医疗、社会保障等方面农村居民基本被排除在享受公共服务的主体之外，随着农村改革的不断深化和农村经济的发展，农村公共需求在各个领域都将被逐步激活，广大农村居民开始成为公共需求的重要主体之一。

二、当前公共服务供给存在的主要问题

近年来，公共服务体系建设虽取得一定进展，但与人民群众不断增长的公共需求相比，公共服务供给的效率和水平还存在许多不相适应的地方，公共服务供给仍然面临严峻挑战，并成为我国经济社会发展的突出矛盾和主要问题。

（一）公共服务供给总量严重不足。总体上看，改革开放之初吃饭、穿衣等私人产品的严重短缺逐步成为历史，全社会公共产品的需求全面快速增长，这突出地反映在城乡居民的发展性消费支出比例明显超过生存性消费支出比例，特别是教育、医疗、养老、就业、公共安全、资源环境等这些公共产品的短缺成为社会的突出矛盾。近年来，我国政府在公共服务投入总量上虽有明显增加，但在财政支出中的比重以及占GDP 的比重相对来说还是偏低的。比如，我国教育支出的绝对数在明显加大，但是相对比例却一直偏低。公共需求的全面增长与公共产品供给的短缺以及公共服务的不到位，已是一个相当突出的问题。因此，加快发展方式转变，扩大公共服务供給，满足基本公共需求，成为当前政府面临的重大战略任务。

（二）公共服务资源配置不尽合理。公共服务供给不但总量不足，在资源配置方面也存在不平衡等问题。特别是在教育、医疗、社会保障和收入分配等领域存在资源配置不合理，社会发展成果还不能惠及全体人群，公共产品供给有欠公平。

由于城乡水平地区水平差异较大，公共资源过分集中于城市和中心城镇，城市居民享受的养老保险、医疗保险、失业保险，以及住房补贴、物价补贴等各种社会保障，绝大多数农村居民较难享受。以教育为例，义务教育人口的60%在农村，却只有不到25%的资源用在农村，一些不利于教育公平的体制机制障碍还没有完全消除。在公共卫生资源方面，资源过度集中在城市大医院，农村和社区卫生发展缓慢。

（三）公共服务方式较为单一。公共领域的改革滞后严重制约了公共产品供给能力和水平。长期以来，由于行政改革尚欠完善，公共领域的许多资源由部门所有、地区分割管理，制约了资源的共享程度和使用效率。在运行机制上，公共服务领域的垄断现象较为严重，特别是在一些竞争性公共部门，缺乏多元化的投资主体，公共服务信息不透明，造成公共服务效率低下，影响了公共服务供给数量的扩大和质量的提高。

（四）公共服务质量不高。从公共教育看，基础教育普及以后，人民群众已不满足于“有书读”，更要“读好书”，名校等稀缺优质教育资源供给不足的问题日益显现。从公共医疗看，医疗保障体系覆盖面虽有扩大，新型农村合作医疗在一定程度上缓解患病负担，但总体保障水平并不高，特别是遇到大病、重病更是无法承担昂贵的医疗费用。从公共安全看，公共食品安全和公共卫生突发事件已成为全体社会成员最关注的大事。科教文卫等公共产品的总体水平明显滞后于社会公共需求，公众满意度不高。

三、加快公共服务体系建设对策建议

公共服务供給能否满足基本公共需求不仅是制约经济可持续发展的重要因素，也是构建和谐社会的制约因素之一。公共服务体系建设毕竟是一项艰巨而复杂的系统工程，只有按照构建和谐社会的要求，坚持以科学发展观为指导，朝着正确的改革方向，持之以恒，扎实推进，公共服务体系建设就会取得新突破、新进展。

（一）加快政府职能转变，强化公共服务职能。当前，我国经济社会已进入改革与发展的关键时期，快速增长的公共需求与基本公共产品供给的严重不足，成为改革发展新阶段的突出矛盾。适应公共需求深刻变化和全面增长的客观要求，不断强化政府公共服务职能，满足社会对公共产品的基本需求已成为各级政府面临的主要任务。长期以来，经济建设型政府使得公共产品和服务严重短缺，既不能满足公众日益增长的公共需求，又对经济的可持续发展产生严重的影响。从经济建设型政府向公共服务型政府转变，重要的是要加快推动以政府转型为主线的行政体制改革，推进以公共服务为中心的政府职能转变，积极回应人们日益增长的公共需求。因此，我们要从解决公共需求与公共服务供给之间的突出矛盾出发，及时确立以公共服务为目标的政府转型，不断强化公共服务职能，合理界定公共服务边界，明确公共服务范围，把与民生关系密切、经济社会发展不可或缺的作为核心公共服务，把公共资源更多地向公共服务和社会管理倾斜，把管理力量更多地放在促进社会事业发展与和谐社会建设上，充分发挥政府在公共产品供给中的主导作用，为社会提供更多公共产品和公共服务。

（二）完善公共财政体制，增加公共服务投入。公共财政是政府提供有效公共服务的基础。要实现城乡基本公共服务均等化，重要的是要适应社会公共需求变化，加快建立以“公共财政”为主要内容的新型财政体制。为此，要深化财政体制改革，加快建立以公共支出为重点的公共财政支出体系，积极调整财政支出的范围和结构，不断优化公共资源配置，将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等方面，特别是要向社会低收入群体提供应有的社会保障，让社会成员都能享受到基本的公共服务。同时，要逐年增加公共服务方面财政投入的比例，拓宽社会融资渠道，积极调动社会资本在服务供给方面的作用。此外，要加强对公共财政支出的监督和制约，提高财政运行的社会参与度，逐步实现财政预算和管理的透明化、制度化，保证公共服务投入真正落到实处。

（三）改进公共服务方式，提高公共服务效率。国外的经验和我国改革开放的实践证明，单纯凭政府的力量，远远不能满足社会多元化的公共需要。只有适应社会经济发展的需要，改革公共产品供给方式，打破行政垄断，实行公共产品和服务的市场化与社会化，才能更有效地提供公共服务。

一是引入市场机制。面对公共服务供求之间的矛盾，要扩大市场参与度，允许私人部门介入提供或生产公共产品，实现投资主体多元化。

二是充分发挥社会组织的作用。在西方国家，非政府组织已经成为与政府组织、营利组织并驾齐驱的一支重要社会力量，并成为西方社会公共服务改革的组织保证。国际经验表明，采取“社会化”的方式提供公共服务，建立政府与社会合作的多中心治理结构，发挥社会组织在公共服务供给中的作用，不仅有利于拓展公共服务资源，而且有利于提高公共服务的数量与质量。培育和发展社会组织是改革政府公共管理方式的一个重要载体，政府要积极创造条件，大力扶持社会组织的发展，发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的功能，以有效地延伸政府的公共服务职能，扩展公共管理的力量。

三是大力推行政务公开。政务公开是政府服务创新的基础性工作。政务不透明是传统管制型政府行政的重要特点，容易造成极高的交易成本和为政府官员提供“寻租”的机会。因此，要加快建设透明政府，完善政务信息发布制度，切实保障公众对公共产品和公共服务供给的知情权、表达权、选择权、监督权。

四是加快电子政务建设。电子政务建设将进一步简化政府事务运作的环节和程序，促进政府业务流程重组与优化，既提高办事效率，又降低行政成本。只有运用现代信息技术改进政府管理方式，才能充分发挥政务信息对经济社会活动和人民群众生活的服务作用。随着电子政务的广泛应用，政府公共服务将进一步贴近服务对象，使公众更加及时地获得政府公共服务。

（四）推进事业单位改革，激发公共服务活力。事业单位是公共服务供给体系的主体部分，决定着公共服务的供给能力、质量、效率。我国事业单位分布在经济、科技、教育、文化、卫生等诸多领域，改革涉及面广、政策性强，牵一发而动全身。近年来，事业单位改革虽取得一定进展，但事业单位管理和运行中仍旧存在诸多深层次矛盾和问题。事业单位改革要明确事业单位的功能定位，强化公益属性，充分发挥其服务功能。事业单位改革要以创新体制机制为核心，统筹设计改革方案，按照政事分开的原则，加快推进分类改革，落实事业单位法人自主权，建立健全事业单位法人治理结构，特别是在事业单位的基本制度、功能定位、机构分类转型、产权制度改革以及运行机制、监管体制、法律框架、政府角色和治理结构等方面要进行系统的配套改革，建立机制灵活、结构合理、运行高效、管理规范的公益性服务体系，强化社会事业领域的公共服务职能，激发事业单位的生机与活力。同时，要制定奖勤罚懒的政策，强化政府监管，规范和约束公益服务机构和人员的行为，保证其切实为人民群众提供优质高效的公共服务。

（五）建立绩效评估体系，确保公共服务质量。绩效考评作为一项重要的激励约束制度，有助于落实政府的公共责任，使政府更加重视行政活动的产出和结果，更加重视服务对象的满意程度。为此，要加快建立以公共产品和公共服务为导向的政府绩效评估体系，将公共服务数量和质量指标纳入干部绩效考核体系，作为评价和考核干部的基本尺度，充分发挥绩效评估考核的导向作用与激励约束作用。要建立多重绩效评估机制，扩大公民和服务对象的参与，大力开展公民评议活动，也可以借鉴国外的经验，建立专门的社会评估组织对各级政府绩效进行科学的诊断和评估。要建立公共服务责任机制，强化行政问责，追究公共服务方面的失职责任。要加强绩效考评的宣传和引导，形成科学考评政府绩效的良好社会氛围。只有建立以公共服务为取向的政府绩效评价体系，医疗卫生、教育、就业、社会保障、生态环境等领域的矛盾才能够得到有效的解决，公共服务质量才有保证。

［1］迟福林.第二次改革［M］.中国经济出版社，2010.

［2］王东京，田清旺，赵锦辉.中国经济改革30年政府转型卷［M］.重庆大学出版社，2008.

［3］唐铁汉等.深化行政管理体制改革［M］.国家行政学院出版社，2006.