基于GATS视角的我国零售业开放式保护路径研究

葛阳琴

(安庆师范学院经济与管理学院，安徽 安庆246133)

一、我国零售业研究现状

近年来，我国有关零售业保护的研究较多，主要集中在外资对零售业产业安全的影响。学界对此分歧较大。多数学者（李飞、汪旭晖（2006），王丽等（2008）吴英娜、伍雪梅（2011）,汪旭晖，杨东星（2011），魏修建，张丽淑（2012））认为外资对我国零售业的正面影响大于负面影响，中国零售产业处于“基本安全”状态，且我国流通服务业FDI对整个行业存在显著的正向溢出效应[1]。而另一些学者（赵洪斌（2004），王俊（2006），朱涛（2010），宋则、王水平（2010））认为外资零售业在华投资的负面影响已超过正面效应,必须高度警惕。中国零售业安全水平属于“基本安全”偏下状态,且正快速接近“较不安全”的边界，并预测未来几年内很可能会划入“较不安全”的边界[2]。关于零售业开放式保护的研究较少，赵江（2002）[3]首次提出开放式保护主义这一新概念。李秀香（2004）在其博士论文中详细论证中国幼稚产业开放式保护的选择标准和手段选择[4]。

现有文献对零售业产业安全方面的学术研究较多，但专门关于零售业开放式保护方面的研究较少。此外，运用GATS相关规定来保护我国零售业的研究也较少。

二、我国零售业实施开放式保护的必要性

零售业是一国的基础性产业，是国民经济的重要组成部分。2012年中国社会消费品零售总额207167亿元，同比增长14.3%，大幅超过GDP的增长率7.8%，最终消费对GDP的贡献是51.8%，成为拉动经济增长的第一动力。消费是通过零售直接实现的。零售业是连接生产和消费的桥梁，对生产和消费具有一定的导向作用。我国零售业以中小零售企业为主，属于劳动密集型行业，吸纳就业能力较强。随着我国消费市场和消费需求的扩大，零售业对国民经济的贡献会逐步增强。

自2004年我国零售业全面开放以来，外资零售企业大量涌入。外资企业给中国零售业带来了先进的技术、管理和人才的同时，也给我国零售业带来了巨大的威胁。从中国零售企业百强的统计数据来看，2001年，外资零售企业仅有7家，占百强销售总额的7.48%；2011年，外资零售企业有22家，占零售百强销售总额的17.9%[5]。2011年全国范围内外资超市的市场份额已经逼近47%，在某些业态已经具有垄断优势。外资零售企业大量挤占国内零售业市场份额，加剧零售市场竞争，不利于我国零售企业发展壮大。

当今世界经济的不稳定性加强，美国次贷危机和欧洲主权债务危机的影响还在蔓延。同时，全球范围内又掀起了新一轮的贸易保护主义。全面开放并不意味着放任自由。许多发达国家在市场开放初期，通过各种政策、措施来保护国内的幼稚产业或战略性产业。我国零售业正处于成长阶段，幼稚产业特征较明显，国际竞争力不强。零售业在我国国民经济中的地位和作用越来越明显，关系着流通产业甚至整个国家的经济安全。在全面开放和全球贸易保护主义的双重背景下，我们仍有对零售业进行开放式保护的必要。开放式保护是在对外开放的大环境下，将国际法引入到国内法层面，从社会、环境、安全、消费者权益等方面来设置市场障碍，实施对某一特定领域的局部性保护[6]。我国零售业开放式保护应在全面开放和遵守国际规则的前提下，对我国零售业进行适度的保护。开放式保护并不抑制竞争，而是使竞争更加充分、更加公平。

三、我国零售业开放式保护路径研究的新视角

GATS是WTO中服务贸易领域的国际规则，我国作为WTO的一员，必须严格遵守GATS的各项规定。我们在遵守GATS规则的同时，也应学会运用该规则来维护国内市场。以下我们从GATS视角出发，运用GATS的灵活性条款及其给与发展中国家的优惠安排，探索我国零售业开放式保护的路径。

（一）提高市场准入隐性壁垒

根据入世承诺，我国已全部取消外资进入零售领域的市场准入限制，给予外资零售企业完全的国民待遇。零售业的全面开放并不意味着我们对外资零售企业的进入束手无策，任由其侵占我国零售市场。GATS的一般例外条款规定，成员方因“保护公共道德或维护公共秩序；保护人类、动植物的生命和健康；实施与协定无抵触的法律的规定”等原因，可以对服务贸易采取必要的限制措施，但实施时不应对服务贸易形成隐蔽性的限制[7]。日本目前正在执行的《大规模零售店铺选址法》以及《中心市街地活性化法案》和《新城市规划法》，都是从商业网点、城市规划、交通安全、环境保护、公众权益等社会性角度，对外资零售业的进入实施隐蔽性的限制。这些法律法规既符合GATS的规定，又达到了间接的限制目的。

我国应尽快以法律法规形式出台《城市商业网点规划管理条例》。早在2004年商务部就开始酝酿制定该法规，但至今仍未出台。一些地方政府制定了本地区的商业网点规划条例并实行听证制度，但因缺乏法律效力和操作性，实施效果不明显。《城市商业网点规划管理条例》应重点从环境、交通、居民生活质量、城市功能等方面来规划城市网点；效仿美国的《区域法案》，根据不同区域的经济发展水平，因地制宜，并赋予这些条例法律强制性；注重区域内大型零售企业和中小零售企业的协调发展，避免出现垄断；逐步完善听证制度。

（二）国内规制

服务贸易领域的国内规制，主要是指各国政府通过国内法规、政策等对技术、人员、资金等服务要素的国际流动加以限制或阻挡，起到限制服务贸易的作用。服务贸易自由化已经成为一种必然趋势，但并不意味着完成解除管制。一些国家在消费者权益、环境保护、公共安全等方面反而加强了政府管制。GATS在其条款中也充分体现了这一点。GATS规定，“成员国为达到自身的政策目标，有权对国内的服务业进行规制，以及实施新的规章。发展中国家尤其需要利用这一权利。”[7]我国是以发展中国家身份加入WTO,更应该充分利用这一权利。

现阶段，我国零售业规制缺乏整体发展战略规划，法律法规体系不完善。现存的法律法规存在执行力不够、透明度低、可操作性不强等诸多问题。一些地方性政府甚至给予外资零售企业超国民待遇。我国零售业的国内规制水平亟待提高。零售业的国内规制应在符合GATS和其他国际规则的前提下，从一般性规制和行业适用规制两个层面来加以完善。一般性规制主要是从国家管理层面上，在市场竞争、环境政策、劳工标准、社会福利保障等领域，对所有市场所有的经营主体都适用的一般性规定。我国已初步建立了市场经济的法律体系，如《外资企业法》、《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《外商投资商业领域管理办法》、《商业特许经营管理条例》等。其中《反垄断法》和《反不正当竞争法》对零售企业的市场行为影响最大。由于零售市场的不完全竞争性，这两部法律的作用尤为重要，应尽快出台《反垄断法》和《反不正当竞争法》在零售领域的操作细则，提高执行力。行业适用规制是针对零售业这一具体行业，在市场准入、价格限制、经营行为等方面对零售企业行为进行规定或限制，如《制止价格垄断行为暂行规定》、《商业特许经营管理条例》等。有关零售业的行业规制还不完善，尤其缺乏对大型零售店铺的规制，我国应尽快出台中国版的《大店选址法》。在借鉴日本《大店法》和《大型零售店铺选址法》的经验和教训的基础上，重点从环境保护、交通安全、消费者权益等方面对大型零售店铺的进入加以限制，以保护中小零售企业，避免出现垄断。

（三）政府采购政策

政府采购就是指各国政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，而非商业转销目的进行的购买活动。GATS中明确规定，政府采购可不遵循最惠国待遇、国民待遇和市场准入义务三项规定[7]。纵观世界，无论发达国家还是发展中国家，都曾使用或正在使用政府采购优先购买国内产品，促进相关产业的发展。目前，我国还不是《政府采购协议》的成员国，我们可以充分利用政府采购，实施对国内零售企业，特别是中小零售企业的保护。

我国政府采购起步较晚，始于1998年。随着《中华人民共和国政府采购法》的颁布和政府采购制度的不断完善，我国政府采购规模不断扩大。2011年我国政府采购规模突破1万亿元，占全国财政支出的10%，相比2002年1009亿元的规模，政府采购规模10年间增长10倍。根据国际标准，一国政府采购规模应占GDP的10%，2011年我国政府采购资金仅占GDP的2%，与国际平均水平差距较大。我国政府采购未来增长空间很大。一方面，我国应不断完善政府采购法律体系，健全政府采购运行机制，提高政策透明度和执行力，坚决遏制一些地方和部门排斥国货的现象；另一方面，充分利用政府采购扶持中小企业发展。我国政府采购应借鉴国际经验，采取部分委托分销业采购的方式，并给予中小零售企业一定的采购份额。

（四）补贴政策

GATS关于服务贸易补贴问题尚处于谈判阶段，各成员国对服务补贴的定义、措施以及衡量标准尚未达成统一的共识。正如WTO关于货物贸易补贴的规定一样，GATS在一定程度上并不完全禁止服务贸易补贴。GATS第15条第1款中规定，在有关补贴的谈判中，应承认补贴对发展中国家发展的重要作用，要给予发展中国家在这领域一定的灵活性[7]。根据1998年至2009年WTO秘书处编撰的贸易政策报告显示，WTO成员国在批发与零售等分销服务的补贴占服务部门总补贴的4.8%[8]。

目前，我国零售业补贴主要以财税补贴形式，如税收优惠、低息贷款等，补贴措施零散，缺乏系统的体系。因此，我国应充分利用发展中国家的身份，在符合GATS规则的前提下，对我国零售业特别是中小零售企业进行补贴。制定零售业长远发展规划，实施有计划有步骤地补贴；效仿日、韩等国建立专门的中小零售企业法律，如《中小零售商业振兴法》，以法律形式让中小零售企业获得长期低利息融资、管理指导和人才培养，促进中小零售企业发展；加大零售企业的现代化和信息化设施建设补贴力度。

（五）紧急保障措施

紧急保障措施是各国在货物贸易中普遍运用的救济手段，被许多国家广泛用于保护国内市场。由于各国的服务贸易发展水平差异较大，各国在紧急保障措施的必要性和具体规则上分歧较大。GATS尚未就服务贸易领域的紧急保障措施制定出具体的规则，仅在第10条中提出进一步谈判的要求。随着世界服务贸易的发展和服务贸易自由化的深入，紧急保障措施的出台只是个时间问题。

紧急保障措施是WTO新一轮服务贸易谈判中有关规则制定的一个重要议题。在服务贸易自由化进程中，发展中国家成员更有必要利用保障机制来适当保护国内相对落后的服务业，使其免受潜在的伤害。作为一个服务贸易进出口大国，作为一个发展中国家，一方面我国应支持和积极参与GATS的紧急保障措施谈判和规则的制定；另一方面，我国在符合GATS基本规则的前提下，主动出台国内的紧急保障措施条款，为我国相对落后的服务行业提供安全保障。零售业作为我国服务贸易领域最先开放的行业，未来运用紧急保障措施保护国内零售业将成为必然。

[1]汪旭晖，李飞.跨国零售商在华战略及本土零售商的应对[J].中国工业经济,2006,(2).

[2]宋则王水平.中国零售产业安全问题研究 [J].经济研究参考,2010,(56).

[3]赵江.对开放式保护主义的思考[J].经济研究参考,2002,(55).

[4]李秀香.幼稚产业开放式保护问题研究[M].北京：中国财政经济出版社，2004:127.

[5]2011年零售百强销售规模稳步扩张速度略有放缓 [EB/OL].http://www.cgcc.org.cn/news.php?id=100315,2012-12-05.

[6]葛阳琴.我国零售业开放式保护研究[D].合肥：安徽大学,2010.

[7]何茂春.国际服务贸易：自由化与规则[M].北京：世界知识出版社，2007.

[8]吴小丁,朴栋淑.韩国零售业态发展及政府规制[J].东北亚论坛,2006,(9)