地方人大代表任届限制探究

刘 亮

(华东政法大学研究生教育院，上海200042)

山西省十二届人大一次会议选出山西出席第十二届全国人民代表大会代表70人，申纪兰赫然在列。从1954年至今，她是惟一一名从第一届连任至第十二届的全国人大代表［1］。当然，这样的案例不具有典型性，全国人大代表有复杂的政治考量，但这一案例能反映出我国人大代表缺乏任届限制的现实。与全国人大代表不一样，地方人大代表与选民关系更为密切，对选民切身利益有着更为重要的意义。在地方人大的实践中，多次连任更为常见，这恐怕不是一个好现象。对部分代表来说，已成为事实上的“半终身制”，即人大代表只要没有明显违法违纪行为，即可无限期连任，这样的现实显然与人大代表制度建立的初衷相左，需要对制度作出修正。

一、理论与实践对议员任届限制的探究

(一)代议制原理对议员任届限制的要求

代议制的优势是明显的，理想中最好的政府形式就是主权或作为最后手段的最高支配权力属于社会整个集体的那种政府;每个公民不仅对该最终的主权的行使有发言权，而且，至少是有时，被要求实际上参加政府，亲自担任某种地方的或一般的公共职务［2］42。代议制相比君主制来说，其民主性更高，但代议制也有其弊端，西方思想家在提出代议制的同时，就意识到代议制存在的危险。约翰·密尔论证议会期限存在的必要性时提出:“议员不应有太长的任期致使他忘记他的责任，对他的职务漫不经心，执行起职务来完全为他个人的利益，或者忽视同他的选民进行自由而公开的商谈”［2］168。仅仅规定议员任期，而缺乏对议员任届限制的规定，使议员意识到有长期连任的可能性，其履行职责的出发点就是获得连任，而非真正代表选民的利益。当其长期处于政府机关内部，成为事实上的“职业政客”，就很难期待他深入基层与“选民进行自由而公开的商谈”。

在民主政治发达、议员的产生通过公开竞选的情况下，密尔在论证议员需要有任期的同时，主张议员应该有一个“足够使人们能根据他的行为过程而不是根据他的单个行为对他作出判断的任期”［2］168，这样的建议是明智的。与此相反，在公民的权利意识不够、民主的环境不够充分的情况下，密尔显然侧重于强调“议员不应有太长的任期”，避免其长期处于议员职位，为其自身谋取利益。

(二)任届限制的实践探索

早在古雅典民主时期，代议机构成员任届限制事实上已经存在。公民大会是雅典的最高权力机构，但是由于公民大会人数较多(法定人数6 000人)，集会不容易，也难以运作，因此，另外成立500人的评议会，公民大会的主要议程和拟议事项均由500人评议会决定。其成员有严格的任期规定，任期一般为1年，在短期之内不能再次当选［3］120。雅典的500人评议会就是最早的代议制机构，是西方代议制理论的源头，其中规定的“在短期之内不能再次当选”就是属于对代议机构成员的一种任届限制。

笔者查阅多国宪法，发现目前世界上大部分国家的议员都没有任届限制。在美国，国会参议院和众议院议员滞留的现象较为明显，引起民众对议员任届限制的思考。早在1776年，激进民主的宾夕法尼亚州宪就要求议会每年改选，且“在7年之内，任何人不能超过4次被选为本州自由人的众议院代表”，这是近代立法中最早的关于议员任届限制的规定。

两百多年之后，加利福尼亚州的选民肯定了限制州政府任届数的必要性。1990年，加州选民修正了州宪第四章“立法机构”，其中第十五节第二款规定了“参议院和众议院的成员及任期”:参议院具有40名参议员;参议员被选举任期4年，每两年改选20人。任何参议员不得连任超过两届。众议院具有80名成员;众议员被选举任期两年。任何众议员不得连任超过3届［4］576。与同样实行任届限制的俄克拉何马州、科罗拉多州相比，加州州宪关于地方议员任届限制的规定最为明确和彻底。

世界上一些新兴国家对议员任届限制进行实践，以泰国宪法为例，其第95条规定:“上议员每届任期六年，任期自国王任命之日算起。根据本条文，上议员自国王任命之日起，首届上议员任期满3年时，采用抽签方式更换第九十四条:规定的全部上议员人数的一半。被更换的上议员被视为任期届满，结束上议员资格……国王有权任命因任期届满离任的上议员再任参议员。”根据本条规定，参议院议员一般任期只有6年，任期届满时必须离任，除非国王继续任命，可以视为对议员任届限制结合国情的尝试，还是未敢实行严格的任届限制。与泰国相比，菲律宾对议员的任届限制则更为彻底，《菲律宾共和国宪法》第六章第四条规定:“参议员任期六年……参议员连续任职不得超过两届。参议员在任期内自动放弃执行职务的时间，不论多久，概不得视为其当选任期连续性的中断。”这一规定与加利福尼亚州宪相类似，是各国宪法中关于议员任届限制的少数代表。

西方宪法传统，尤其以美国为例，公民对立法权始终保持不信任，各种制度的设计初衷都是为了限制立法机关滥用权力，加利福尼亚州宪中关于任届限制必要性的论述可以视为对议员不信任最直接的表述，也是建立议员任届限制的原因。加州州宪“立法机构”第十五节规定，人民发现并宣布:国父们建立了基于自由、公正和竞争选举的代议制政府体系。但政治权力越来越多地集中于连任代表之手，这削弱了选举系统的自由、竞争及代表性。立法者无限连任、为自身建立退休制度、并利用州政府开销来支付助理及服务的能力，在很大程度上导致极大多数议员获得连任。这些不公正的在职优势打击了符合条件的候选人寻求公共职位的积极性，并创造一个职业政客阶层——而非国父们所想象的公民代表。这些职业政客成为官僚代表，而非选举他们的人民的代表。为了恢复公共选举的自由和民主体制，并鼓励符合资格的候选人寻求公共职位，人民发现并宣布在职权利必须受到限制，必须限制退休福利、州自主的在职助理和服务以及连任届数［4］576。

二、我国地方人大代表应当有任届限制

理论上认为，我国的人民代表大会制度也是代议制的一种表现形式，通说认为其与西方资本主义国家的议员制度的根本区别在于:它是建立在公有制为主体的经济基础之上的，各级人民代表大会代表是人民利益的真正代表。相比于西方议员来说，我国的地方人民代表与选民联系更加密切，更能代表人民的利益，更能体现人民的意志。

(一)权力制约的需求

我国全国人民代表大会制度框架下，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表人民行使国家权力，其他国家机关由其产生，并受其监督，各地方主要领导人的任免都由同级地方人民代表大会决定。地方各级人民代表大会在其所代表的地区内，决定着该地区内的发展走向。我国的制度架构是人民代表大会是最高国家权力机关，行政、司法不能对其进行制约，当人民代表大会通过地方性法规、各项决议为人民代表自身谋取利益，不存在有效制约机制。相反，地方各级人民代表大会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，当代表认为人民政府所作的决议与其自身利益相冲突时，可以通过在人民代表大会上投反对票以争取使政府决议流产。实践中，人民政府、人民法院和人民检察院对人民代表大会报告工作，为了使其报告获得通过，采取事先与人大代表进行沟通的方式，满足人大代表提出的利益要求，这些也是人民代表大会制度设计之初不曾预想到的，在经过多年的实践后逐渐显现出来的漏洞。与人大代表的职权不相对称的是对人大代表的制约。法律赋予原选举单位和选民监督人大代表的权利，实践中，对地方人大代表的监督由不确定的群体——原选举单位或选民组成，在公民权利意识仍显薄弱的当代，这样的监督是难以得到落实的，仅仅在人大代表存在明显的违法行为时，才由原选举单位或选民群体象征性地行使罢免权，即使如此，通过选民罢免人大代表的案例仍然是不多的。

人民主权原则必然要求人民掌握最高权力，在我国即由人民代表大会代表人民行使权力，“绝对的权力绝对导致腐败”，任何权力都需要存在制约。在公民权力监督意识薄弱的情况下，只能通过制度的完善来制约权力。长期任职的“职业政客”对于权力滥用的危害显然高于偶尔当选的代表，在不能对权力本身进行削减的时候，对行使权力的代表的制约成为首选，这也就是权力制约对代表任届限制的需求。

(二)利益控制的需要

加利福尼亚州宪法关于任届限制必要性的表述，表达了西方公民对于连任议员的反感以及对自身权利受到侵犯的担忧，以我国为代表的社会主义国家，原先的宪法理念是对国家的信任，相信国家代表人民的利益，忽视了对国家权力的防御，因此，在我国的宪法观念中，人大代表是真正代表人民的，即使存在一些反面案例的人大代表，那也是不能代表大多数的极小一部分人。这样的观念在建国初期，国家和人民都处于极度贫困的状态下，人民代表没有自身私有利益的情况下，是能够得到认可的。随着改革开放的深入，社会中存在各种利益，人大代表很难单纯地代表人民的利益，大部分人大代表有着自身的利益需求，以1996～1999年省级人大代表身份构成比例为例，其中，工人代表 14.01%，农民占 10.47%，军人占4.66%，干部占 42.8%，知识分子占 20.95%，归国华侨占 1.02%，其他占 6.09%［5］，其中个人利益较小的只有农民代表，仅占10.47%，很难在人民代表大会中发挥关键作用。相反的是干部占了将近一半，这些人大代表本身即为“职业政客”，其对人民真正关心的利益的了解显然不如基层的工人农民，甚至不如相对处于中立地位的知识分子，获得连任和升迁是其主要利益所在。结合我国地方人大代表的产生的民主不充分性，这些并非通过足够民主的竞争形式获得代表资格的人大代表，一方面其背后没有真正的选民，也就不知道代表哪些人民的利益，另一方面，这些代表更容易利用其在职优势获得连任，从而为自己谋取利益。

实践证明，任何一个制度都不是完美的，人民代表大会制度设计的初衷是好的，人民通过民主选举产生自己的代言人，代表自己行使国家权力，从其本意来说，对人大代表担任的时间不应该有任何限制，只要人民满意，就可以无任何时间限制的当选。早期建国的领导人也意识到人民代表缺乏任职时间限制存在的弊端，制度设计时采取折中的方式，即规定了人大代表任期这一限制，但并未规定任届限制。现实情况对任期的“名存实亡”提出挑战，迫切要求对人大代表的任届限制进行重新思考。

三、地方人大代表缺乏任届限制的弊端

地方人大代表多次连任的案例并不少见，如2009年时《吉林人大》上报道的有关吉林省地方病第二防治所地方病医院院长程文增代表，其连任四届人大代表，在人大代表的岗位上工作了20年;又如湖北省夷陵区人大代表宋志武也是多次担任区人大代表。不可否认，其中有些代表在人大的岗位上兢兢业业，为选民表达利益诉求，代表选民的最高利益，但缺乏任届限制的地方人大代表制度在实践中暴露的问题也是明显的。

首先，限制代表的广泛性。依据选举法来说，“代表应当具有广泛的代表性”，依据这一理念，即应当充分考虑各个地方、各个行业都有自己的代表，我国实行区域代表制，但也部分兼顾行业代表，如果部分代表长期霸占某些代表名额，在代表总量一定的情况下，剥夺了其他地区或行业代表表达诉求的机会。以吉林省人大代表程文增为例，其长期在医院工作，所提议案局限于与医疗有关问题，侵占了其他一些没有代表的行业表达其意愿的权利。当然，此说并非否定程文增代表本人，这是制度使然，与代表本人无关，这种问题是客观存在的。

其次，惰性的滋生。半终身制助长了一些长期任职的人大代表的惰性，长期远离选民，缺乏与选民的沟通。在最能体现民权作用的选举领域，目前的情况是权力过于强大，民权的力量相对弱小。正是基于权力对选举过程的超强控制，因此在我国一定程度上存在着人大代表的荣誉性特征，即人大代表的资格与身份上附着了特定的荣誉性。一些不具备参政议政能力，但在各行各业做出一定贡献的标兵、劳模或获得各种荣誉称号的人，国家为进一步嘉奖他们而使他们获得候选人提名并当选为人大代表［3］。正因为缺乏竞争机制，只要不存在明显违法违纪行为，与荣誉性紧密联系的人大代表基于其在职优势，连任也就顺理成章。当其利用人大代表的权力为自身获得更多的名利之后，其人大代表的地位也更加巩固，由此人大代表的职位在很长的一段时间内就成为其个人的专有。在这部分代表的观念中，只要不犯原则性的错误，连任是必然的，与选民的沟通是没有必要的。

再次，腐败的形成。部分人大代表长期处于权力行使者的地位，事实上等同于政府公务员，与公务员不同的是，普通人大代表并未实行专职化，人大代表在履行代表职责的同时，继续着自己的工作，自身利益需要满足的空间更大也更为具体。由于人大代表具有被社会广泛认可的特定社会地位或影响，具有与各行各业精英和党政要员广泛接触的便利，以及享有某些法定特权，因此，在一切以权力为归依的现实社会中，一些热衷于仕途、权位或名利的心术不正之人，在特定权力的操作或庇护下获得人大代表候选人提名并当选为人大代表。长期任职使一部分具备职业政客的权力控制能力，利用权力进行寻租成为必然。人大代表的身份不是其腐败的原因，但长期连任的事实为其腐败提供保障则无疑。

最后，民主教育机会的错失。我国公民民主参政的意识稍显薄弱，在此基础上，地方人大代表的无限制连任，让热衷于参与民主政治建设的选民对选举的民主性产生质疑，逐步对选举丧失兴趣，不仅不积极行使自己的选举权，而且对人大代表缺乏监督的意识，进一步使人大代表的选举成为某一小部分人的“特权活动”。民主选举对于公民政治兴趣培养的意义不言而喻，当公民参政仅有的途径遭到破坏，公民即会对政治产生抵触情绪，认为其与自身无关。

我国建国之初，长期奉行的实际上是领导干部终身制。十一届三中全会以后邓小平一直在考虑废除领导干部职务终身制。1980年8月18日，邓小平在党和国家领导制度的改革的讲话中特别指出:“干部领导职务终身制现象的形成，同封建主义的影响有一定关系，同我们党一直没有妥善的退休解职办法也有关系，后来没有及时解决，是一个失策。”［6］人大代表虽然不属于领导干部，但在我国这样一个讲究排资论辈的社会里，长期担任人大代表职务的人大代表事实上成为了人大代表群体里的权威人物，其话语更能得到关注，其分量与一人一票的平等原则是不均等的，在这样的情况下，长期连任的人大代表已与领导干部无异。

人民代表大会制度设计的初衷，是通过人大代表的议案以及在人民代表大会中其他职责的履行，为人民谋取利益。代表要想获得连任，必须得到其所在地区选民的认可，只有满足了其所在地区选民的利益需要，人大代表才算是合格，选民也会自发地对其表示认同，进入人民代表大会代表人民，人民认同人大代表的良性循环。在当前的运行模式下，少数地方人大代表的工作重心并非人民的利益，而是其自身利益，缺乏任届限制的地方人民代表大会制度往往使这样的情况长期持续，现实中暴露的问题对任届限制的缺乏提出挑战。

四、地方人大代表任届限制实施面临的困境

地方人民代表大会制度是人民代表大会制度的重要组成部分，在中国民主和宪政建设中发挥着积极作用。地方人大代表的优化有助于完善地方人民代表大会制度，在公民参政意识不高、民主选举难以得到落实的情况下，只能通过制度的完善来强制对人大代表进行优化。建立地方人大代表任届限制，不能直接起到优化作用，但可以改变一些代表无限连任的现状。第一，可以让更多的新代表进入人民代表大会行使公权力，提出更多更富创造力的议案;第二，可以避免一些人大代表利用长期处于人大代表之位，成为事实上的官僚阶层，从而进行权力寻租，导致人大代表的腐败;第三，人大代表的变动让选民意识到，人大代表并非某些人的专属，任何人都有可能进入到人大代表的群体中行使权力，增加其参政的积极性。

以我国现实来说，这一限制的建立存在着诸多障碍:

首先，理论支持不够。我国学界关于地方人大代表制度完善的研究者很多，也形成一些很有说服力的理论成果，包括对地方选举中的违宪现象、地方立法中的利益倾向、人大代表评议中的相反效应、个案监督的负面影响等类似问题的研究。关于地方人大代表任届限制的研究则很少，实践需要理论的指引，在理论研究严重不足的情况下，难以期待制度的创新。

其次，人大代表自身的反对。在我国，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会是国家权力机关，全国人民代表大会掌握基本法律的制定权，我国宪法中没有公民创制权和复决权的规定，人民不具有集体制法的权力，只能期待全国人民代表大会自身作出对代表的限制，即使在民主程度非常高的西方国家，如此自己立法限制自己也属罕见，如上文提到的加利福尼亚州宪，在通过该限制修正案时，出现有组织的反对力量，最终是通过全州公投方式来解决，以52%的些微优势获得通过。事实上，由于各州的民间组织的持续推动，此后1992年到1995年，除了以上3个州以外，先后有18个州陆续加入议员限制连任次数的行列。1995年路易斯安那州进行的全州全民公决议员连任期限制制度的过程中，有甚至高达66%的支持率。在立法过程中，除了路易斯安那州是由州议会通过州宪修正案，犹他州是州议会自我立法限制之外，其他18个州都是经由人民创制权所通过的法案或者宪法修正案［7］。我国传统的官本位思想较之美国显然更为严重，在部分人大代表的眼里，人大代表就是国家官员，谁愿意自己舍弃自己“做官”的机会?甚至有人会指出，既然是民意选择的结果，就不应该存在限制，否则就是压制民意。这种论调显然是站不住脚的，国家主席即使再能得到人民的认同，也得依据宪法只能任期两届。

最后，全社会民主环境的欠佳。在我国，公民的政治参与严重不足，造成这一现象的原因很多，包括民主政治真正实行仅有三十多年的历史，人民参与民主选举的机会不多，并未形成竞争选举意识;人口众多，每个人大代表所代表的人数太多，很难让每位选民充分了解当选人大代表，每位选民获得当选的机会也很小，逐渐失去参与的热情。当民众对人大代表的选举失去兴趣，也就减少了对人民代表大会制度进行改革的诉求。这是进行任届限制改革的环境阻碍，失去人民的支持也就失去了推动力。

结 语

地方人大代表的任届限制在我国属于比较陌生的词汇，从学者到政府再到全社会，对于这一制度创新的理解都不够。在全世界，将这一限制理念落实到制度中的也为数不多，即使在一些被认为民主程度较高的国家，其推行也遭遇巨大的阻力。我国民主政治的发展不可谓成熟，这一制度的在短期内难以得到认同，但未尝不可通过先建立制度来反作用民主政治的发展。期待能有更多学者和官员对此关注，推动制度创新。

［1］申纪兰:连任12届的全国人大代表［N］.中国妇女报.2013－3－18(1).

［2］约翰·密尔.代议制政府［M］.汪瑄，译.北京:商务印书馆，2007.

［3］江启疆.论人大代表选举及其相关问题［J］.江苏社会科学，2002(5):120－125.

［4］张千帆.西方宪政体系(上册·美国宪法)［M］.北京:中国政法大学出版社，2000.

［5］白钢.数据选举［M］.北京:中国社会科学出版社，2001:120－121.

［6］邓小平.邓小平文选:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:331.

［7］任勇.美国议员的任期限制制度改革:内容与评估［J］.人大研究，2009(10):36－39.