黄冈市采砂管理机构设置及运行机制的调研与思考

韩 东，韩洪建

(1.湖北工业大学经济与政法学院，湖北武汉430068;2.湖北省水利厅水政处，湖北武汉430071)

对于各类基础设施的建设而言，河道中的砂石可以说是优质原材料，因此具有不可低估的经济价值。但如果“管理不善，在开采经营者获取较高收益的同时，也会带来很多生态环境方面的负面影响”［1］。正因为河道采砂活动存在着外部性，所以对其要加强管理。黄冈地处湖北省东部、大别山南麓、长江中游北岸，下辖一区(黄州)、二市(武穴、麻城)、七县(红安、罗田、英山、浠水、蕲春、黄梅、团风)。境内长江河段上起团风张家湾，下止黄梅段窑，全长约240多公里。黄冈市长江河段历史采区主要集中在团风人民洲、浠水巴河口、蕲春挂河口、武穴鄂赣采区和黄梅陆家咀等处，采区黄沙储量丰富，砂质优良，开采价值较高。除长江河道外，境内中小河流众多、河网密布，倒水、举水、巴水、浠水、蕲水以及华阳河等六大支流贯穿全境，特别是巴水、举水、浠水及蕲水等河道，砂石资源十分丰富。由于河道战线长，分布广，涉及安徽、江西省际边界以及武汉、鄂州、黄石等省内市际边界的河段较多，采砂管理任务繁重，管理难度和工作责任巨大。近期，笔者所在的课题组对黄冈市的河道采砂管理工作进行了调研，调研的重点是机构设置与运行机制，本文是在调研的基础上所做的总结与思考。

一、黄冈市河道采砂管理机构设置的现状

(一)长江河道采砂管理机构全面建立

自《长江河道采砂管理条例》颁布施行以来，黄冈市按照“四专”要求，建立和健全长江河道采砂管理机构。2003年3月，该市成立了“长江河道采砂管理站”，与市水政监察支队实行“一个机构，两块牌子”，负责长江河道采砂规划、许可、收费、监督检查“四统一”管理。沿江黄州、浠水、团风、蕲春、武穴、黄梅等6个县(市、区)均成立了长江河道采砂管理站(团风县于2007年成立了长江河道采砂管理局)。

(二)中小河流河道采砂管理机构建设全面铺开

目前，市级专门河道采砂管理机构尚未组建，全市中小河流采砂管理工作由市水政监察支队负责。为保证河道采砂管理工作的正常开展，各地近年来都加大了河道采砂专门机构的筹备力度。特别是自2007年以来，全市已有7个县(市、区)成立了河道采砂管理局，其中黄州区与浠水县的河道采砂管理局为正科级事业单位，麻城、罗田、英山、蕲春以及团风等5个县(市)的河道采砂管理局为为副科级事业单位(其中团风县的中小河流采砂管理也由改线长江河道采砂管理局统一负责)。此外，红安县成立了河道管理局，负责河道采砂管理工作。

二、黄冈市采砂管理机构的运行机制现状

(一)河道采砂管理机构运行保障情况

1.市级河道采砂管理机构运行保障情况

2009年12月，黄冈市人民政府按照省人力资源和社会保障厅《关于黄冈市水政监察支队等26家事业单位列入参照公务员法管理范围的通知》的要求，批准黄冈市水政监察支队纳入参照公务员管理系列，工作经费纳入财政预算。

2.县级河道采砂管理机构运行保障情况

县级的长江河道采砂管理机构中，除黄梅县纳入财政预算外，其他县市均为自收自支事业单位，工作经费均来源于行政罚款、收费返还。县级中小河流采砂管理机构中，只有黄州、浠水两地由于黄沙资源税费贡献较大，当地财政按照核定基数落实了工作经费保障，麻城、罗田、英山、黄梅、团风、红安等6个县(市)的工作经费则大多来源于行政罚款返还及河道砂石资源费。

(二)“六统一联”:黄冈河道采砂管理机制的创新

在做好长江河道采砂管理工作的同时，市水行政主管部门对中小河流采砂管理工作认真进行调研，注重因势利导，坚持以相关法律法规和河道采砂规划为前提，积极探索对河道采砂管理模式的改革深化和工作创新。

黄州区、浠水县的“六统一联”模式:即统一规划、统一拍卖、统一许可、统一发证、统一票据、统一收费、联合执法。

罗田县在“六统一联”模式的基础上，对河道采砂的生产全面向社会公开招标。

红安县则是在“三权分离”的基础上实行“六统一联”，即河道采砂经营权归县政府所有，采砂许可审批权归市、县水行政主管部门所有，河砂开采权通过招投标后归采砂业主所有。在这种基于“三权分离”的新“六统一联”模式实施过程中，红安县一是成立了国有独自的黄砂公司，负责全县河道黄砂的经营销售，设立董事会和监事会;二是科学、合理布设采砂点，由水行政主管部门组织实施黄砂开采权的挂牌出让工作，确定采砂人，办理河道采砂行政许可手续;三是统一砂价，黄砂销售价格由物价部门根据当地砂石资源储量、市场需求和实际销售情况核定;四是公司经营，相关的经营销售由成立的国有黄砂公司在每个采砂点派驻3人，24小时轮流值守，按照治超要求的时间销售，使用县地税局印制的“一式五联”的票据;五是采砂现场的监管，在每个采砂站点安装监控设施，全程监控黄砂经营销售、开票和运输等情况，并将视频资料与当地公安局110指挥中心监控系统共享。在主要地段、交通要道分别设立稽查验票站，由河道采砂市场整治工作专班派人驻守验票，防治税费流失，控制黄砂资源外流。这种最新的“六统一联”模式实现了黄砂资源效益和河道安全的统筹兼顾，缺了了依法许可和依法履责的协调一致，增强了河道采砂管理的合力。

三、推进黄冈市河道采砂科学管理的构想

(一)关于机构设置的构想

首先，名称进一步统一。从黄冈市的现状来看，履行河道采砂职责的既有长江采砂管理站，也有采砂管理局，还有市水政监察支队。应将河道采砂管理机构名称统一为河道采砂管理局。武穴、黄梅等没有中小河流的县市，也应将长江采砂管理站更名为河道采砂管理局。

其次，资源进一步整合。本着“机构精简、职能高效”的原则，应将河道采砂管理资源进一步整合，如黄州、浠水等县，既有长江河道采砂管理职责，又有中小河流采砂管理职责，并分设了长江河道采砂管理站和河道采砂管理局。对此，应将长江和中小河流采砂管理职责进一步整合，统一整合到新成立的河道采砂管理局之中。

最后，职责进一步明确。实行水政监察支队与河道采砂管理局“一个机构、两块牌子”。在内部分工上，职责要进一步明确。水政监察支队负责河道采砂执法，河道采砂管理局负责河道采砂行政许可、规划以及日常管理。

(二)关于管理机制的设想

首先，提高行政级别。目前，黄冈市的市级长江河道采砂管理站为科级事业单位，县级长江河道采砂管理站为股级事业单位，县级河道采砂管理局有的是正科级事业单位，有的是副科级事业单位。对此，应相应提高采砂管理机构行政级别。市级河道采砂管理机构应为副县级，县级河道采砂管理机构应为副科级以上。

其次，落实财政保障。按照国家相关法规的规定，河道采砂管理机构作为法规授权的行政执法单位，应纳入全额财政拨款和参照公务员管理序列。

最后，加大装备投入。目前，全市长江河道采砂管理机构没有供执法船舶专门使用的码头，执法船舶也多是超期运行，存在较大安全隐患。相关管理机构也缺乏可靠的办公场地，比如武穴市长江河道采砂管理站的办公场所都是租用的民房。为了保障执法管理工作的正常开展，需要进一步加大相关硬件设备的投入。

四、有关思考和建议

河道采砂管理工作事关防洪安全和人民群众生命财产安全的一项重要工作，当前采砂管理中还存在基础工作薄弱、保障不到位、装备落后等问题，为了做好新时期的河道采砂管理工作，特提出以下建议:

第一，进一步加强河道采砂管理工作的政府领导。河道采砂工作的重视力度既来自于自身工作的成绩，更来自于各级政府领导的关注。建议上级主管部门积极关注基层河道采砂管理机构的建设，加大与地方政府的沟通力度，争取在人事、财政上提供进一步的保障。

第二，进一步加强河道采砂政策法律的配套。目前，我市的河道采砂管理活动所依据的是《长江河道采砂管理条例》以及《湖北省河道采砂管理办法》，这两部规章在执行过程中都遇到了实际性的问题。比如《长江河道采砂管理条例》对从事违法采砂活动的船只处以10万元以上的罚款，这个数额在实际执行过程中难以落实到位;《湖北省河道采砂管理办法》对砂石资源费的征收标准由省价格行政主管部门会同财政主管部门制定，河道砂石资源费的征收使用管理办法由省财政主管部门会同有关行政主管部门制定。但目前与《办法》相配套的砂石资源费征收、使用、管理等制度规范仍未出台，基层工作人员在工作中缺乏统一的执行标准，采砂业主对此也有不满情绪，因而时常出现矛盾冲突。

第三，进一步加强河道采砂机构的建设。应将各级河道采砂管理机构定性为行政执法单位，其工作人员列入行政执法专项编制，执法经费由财政全额拨付。结合河道采砂执法的实际，还必须做到水上执法有基地、有码头、有船、路上执法有车、有取证器材。对采砂管理任务繁重的地方，建议上级主管部门不但要加强主管部门直属机构的建设，还要加大对地方采砂管理机构的资金、政策扶持力度。必要时，可参照长江海事或其他部门的工作管理模式，实行垂直管理或双重管理，实现上下齐抓共管，协同做好河道采砂管理工作。

［1］王金生.浅议河道采砂管理体制［J］.中国水利，2012(20):32～34.