跨省界调（引）水项目水资源费征收中的问题及对策

曾 霞

（湖北经济学院 统计与应用数学系，湖北 武汉 430205）

一、引言

为了合理开发利用和保护水资源，充分发挥水资源的综合效益，1988年《中华人民共和国水法》（下面简称《水法》）出台，第一次提出征收水资源费。随后在1993年，国务院出台《取水许可制度实施办法》细化了取水许可相关细则，1995年，国务院办公厅出台《关于征收水资源费有关问题的通知》提出除中央电厂以外的城市工业用水和城市居民生活用水均应缴纳水资源费。2002年，我国修订了《水法》，明确了水资源费的征收对象是“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人”；明确了水资源费的缴纳首先应向水行政主管部门提出取水许可证申请，获得取水许可证，然后缴纳水资源费。2004年，国务院发布《关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》指出：“目前水资源费征收标准偏低，不能反映我国水资源紧缺状况”，要求各地扩大水资源费征收范围并适当提高征收标准。凡未征收的地区要尽快开征水资源费，并根据水资源紧缺程度，逐步提高征收标准。

2006年，国务院发布《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院令第460号，下称《条例》），《条例》规定了水资源费的征收主体、征收标准、标准制定原则、计费原则、农业取水征收原则、缴纳、申请缓缴、解缴、使用与监督管理等内容，统一规范了水资源费征收的具体办法。2008年，国家发展与改革委员会、财政部和水利部又联合制定了《水资源费征收使用管理办法》（财综[2008]79号，下称《办法》），对水资源费征收、使用和管理做了具体规定，长江流域各省根据《条例》、《办法》结合本省实际情况出台和调整了本省的水资源费征收管理办法以及征收标准。这些规定的出台，标志着我国用水管理体系的初步建立。

但是由于水资源费征收的复杂性，以及相关理论研究的不成熟，一些疑难问题被搁置下来，有些情况的考虑欠周全，水资源费征收制度仍需要进一步完善，尤其是跨省（自治区、直辖市）界取水项目水资源费的征收标准、计费原则和分配比例等表述含糊，给实际工作带来不便[1-5]。为了解决跨省（自治区、直辖市）界取水项目水资源费的征收问题，国家发展与改革委员会、财政部和水利部于2009年联合下发了《关于中央直属和跨省水利工程水资源费征收标准及有关问题的通知》（发改价格[2009]1779号，下称《通知》），细化了中央直属和跨省界水利水电工程所涉及的水资源费征收的有关问题。但是现行的水资源费征收管理制度中，关于跨省界调（引）水项目的水资源费征收的规定不够明确，给实际的执行和操作带来了困难。

二、水资源费征收中的问题

对于跨省界调（引）水项目水资源费的征收，具体存在以下问题：

（一）征收主体是调出区还是调入区水行政管理部门争论激烈

根据《条例》，水资源费由取水审批机关负责征收。其中，流域管理机构审批的，水资源费由取水口（即调出区）所在地省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门代为征收。根据《办法》规定，国务院或其授权部门批准的跨省、自治区、直辖市水量分配方案调度的水资源，由调入区域水行政主管部门按照取水审批权限负责征收水资源费，即水资源费标准的制定和收取由水资源的调入区而非调出区执行。例如，南水北调工程属于国务院主管工程，按《办法》规定应该按调入区执行。但是，调出区不仅调走了水量造成了经济损失，还减少了环境容量，却没有体现对水权的拥有，甚至没有得到相应的补偿。这种不合理情形不仅不利于水资源的和谐开发利用，也不利于水资源的节约与保护。水源区在对水环境保护上做出很大牺牲，但在经济上却没有获得明确补偿。

对于其他跨省、自治区、直辖市实施的调水，如引水式水电站的取水，《办法》规定了水资源费的征收机关，由相关省、自治区、直辖市人民政府协商确定，并报财政部、国家发展改革委、水利部审核同意后执行。相关省、自治区、直辖市不能协商一致的，由流域管理机构提出意见，报财政部、国家发展改革委、水利部审批确定。这一条款对水资源费征收并没有设定具体的标准，而是采取“协商解决”或“上报流域管理机构”的方式，给水资源费征收的实际操作带来困难。

（二）水资源费的分配办法含糊不清

《办法》规定了跨省界调（引）水项目水资源费的分配，由相关省、自治区、直辖市人民政府协商确定，并报财政部、国家发展改革委、水利部审核同意后执行。相关省、自治区、直辖市不能协商一致的，由流域管理机构提出意见，报财政部、国家发展改革委、水利部审批确定。这一条款对水资源费分配以及使用并没有设定具体的标准，而是采取“协商解决”或“上报流域管理机构”的方式，这样不仅无法彻底解决水资源费在涉水各行政区域之间的分配问题，而且没有考虑到行政区域与调水管理单位之间的水资源费分配比例，所以势必会造成相关各方的分歧。

（三）配套法规缺位，相关工作无法开展

对于某些一时难于裁定的疑难问题，《条例》采取了保留的做法，导致了一些实际工作无法实施，影响了水资源费征收和使用管理的有序开展。由国务院或其授权部门批准的跨省、自治区、直辖市水量分配方案调度的水资源费标准采取的是“调入地标准”，但是作为非此类型的调水工程的水资源费费征收却没有设定具体的标准，而是采取“协商解决”方式，这又为流域管理机构设置了难题。

三、对策

综合前文的分析，跨省界调（引）水项目水资源费的征收中的问题主要在于征收与分配两个方面，考虑到实际中的可执行性与公平高效的原则，提出以下对策建议：

（一）水资源费的征收

跨界调水主要指通过引水工程将一个水域的水转移至另一地域或流域，所以后者在取水方面具有跨流域特征。跨行政区域调水一般分为两类[6]：

1.调水有专门的渠道，与调入区的水资源没有混和，例如南水北调中线工程、引水式水电站。跨行政区域的引水式电站的特点是取水建坝在A省，再利用人工水渠，将水流引到与下游河道有较大落差的B省，在B省修建电站，利用水流落差发电。这种情况的调水明显具有供水的性质。引水式水电站的取水口所在地明确，按《办法》规定由取水口所在地（调出区）水行政主管部门按照实际用水量核定水资源费和征收，水资源费征收标准采取调出区的标准。

2.调水经过涵闸直接并入调入区的水道，与当地水资源混和在一起，例如南水北调东线工程。此种情况比较复杂，调出的水没有明确的取用水户，调入区的取用水户从河道里取用的是当地水与调入水的混合体，无法分清多少是外来水。针对这种情况，《办法》第六条规定国务院或其授权部门批准的跨省、自治区、直辖市水量分配方案调度的水资源，由调入区域水行政主管部门按照取水审批权限负责征收水资源费。其他跨省、自治区、直辖市实施的调水，水资源费的征收机关由相关省、自治区、直辖市人民政府协商确定。不能协商一致的，由流域管理机构提出意见。

基于以上分析，跨行政区域调水项目水资源费的征收方案如下：

根据《办法》第六条规定，首先由相关省份协商，协商不一致时，流域管理机构可以建议以下面的办法征收：

1.引水式水电站。按《办法》规定由取水口所在地（调出区）水行政主管部门按照实际用水量核定水资源费和征收，水资源费征收标准采取调出区的标准。

2.调水经过涵闸直接进入调入区的水道，与当地水资源混和在一起的取水项目。按《条例》规定“由调入区的取用水的单位和个人，根据所在地水资源费征收标准和实际取水量缴纳水资源费”。

（二）水资源费的分配

根据前文分析，跨行政区域调水分为两类：

1.调水有专门的渠道，与调入区的水资源没有混和。在此种情况下，水资源费应该在取水口所在地政府与调水管理单位所在地（调入区）之间分配。然而，《办法》并未对调出区与调入区的水资源费分配做出明确规定。鉴于引水式水电站的特点，引水式水电站的修建不会对当地的经济产生巨大的直接影响，基于公平和高效的原则，除上缴国库部分的水资源费，其他水资源费平均分配给相邻的两省。

2.调水经过涵闸直接并入调入区的水道，与当地水资源混和在一起。针对这种情况，《办法》规定跨省、自治区、直辖市实施的调水，水资源费资金分配，由相关省、自治区、直辖市人民政府协商确定。不能协商一致的，由流域管理机构提出意见。这一条款的规定既无法彻底解决水资源费在涉水各行政区域之间的分配问题，又明显没有考虑到行政区域与调水管理单位之间的水资源费分配比例。

基于以上分析，关于跨流域调水项目水资源费的分配，除国务院或其授权部门批准的跨省、自治区、直辖市水量分配方案调度的水资源，由调入区域水行政主管部门按照取水审批权限负责征收水资源费。其他跨省、自治区、直辖市实施的调水，水资源费的征收机关由相关省、自治区、直辖市人民政府协商确定。不能协商一致的，流域管理机构可以建议按以下方案分配水资源费：

1.在第一类调水情况下，水资源费应该在取水口所在地政府与调水管理单位所在地（调入区）之间分配。鉴于引水式水电站的特点，考虑取水口所在地的相关水务工作开支以及水源地水资源保护成本，留存于地方国库的水资源费在相关省、自治区、直辖市之间的按比例分配，调出区与调入区按照1：1的比例进行分配。

2.在第二类调水情况下，为了体现调出区的水权、弥补对调出区造成的不利影响，以及督促调入区节约用水，应从调入区征收的水资源费中，分配一部分到调出区，分配的比例建议结合个案情况综合考虑。

[1]张磊，赵志清.水资源费征收管理的现状与分析 [J].吉林农业，2010，（10）.

[2]刘伟平，王国新，管恩宏，姜广斌，陈献.关于水资源费征收管理情况的调研[J].中国水利，2003，（5）.

[3]王海峰，张旺,庞靖鹏,范卓玮.水资源费征收管理历程及存在问题[J].价格月刊，2011，（8）.

[4]胡明，杨永德.省际边界河流水资源费征收的博弈分析[J].武汉大学学报（工学版），2007，40（5）.

[5]胡明，杨永德，雒文生.跨界取水水资源费征收的博弈分析[J].水利学报，2008，（4）.

[6]胡明，曹志鹏.现行水资源费征收制度中存在的问题及解决思路[J].人民长江，2007，（11）.