后金融危机时代国际金融监管新变化与思考

陈婉霞

（广西科技大学鹿山学院，广西 柳州 545616）

一、后金融危机时代国际金融监管的新变化

（一）监管理念发生变化，监管力度加强

2008年的全球金融危机使全球经济受到重创，让全球的金融监管者意识到过度放松监管的严重弊端，因此国际金融机构和各国的监管者都开始致力于运用政府的力量加强对金融市场的监管力度。2009年4月，G20伦敦金融峰会决定在G7成立的金融稳定论坛（FSF）的基础上，成立金融稳定理事会（FSB），负责制定和实施促进金融稳定的监管政策以及其他政策。2010年11月，全球银行业监管新协议《巴塞尔协议Ⅲ》在G20首尔金融峰会上获得通过，该协议对银行的资本充足率、流动性监管等方面提出了更高要求。2010年7月，美国颁布实施号称美国“大萧条”以来改革力度最大、影响最深远的金融监管改革法案《2010年华尔街改革和消费者保护法》。英国则在2009年2月、2009年7月和2010年4月先后颁布了《2009年银行法案》、《改革金融市场》以及《2010年金融服务法》白皮书。通过国际金融机构和美英等国家的金融监管改革，我们可以看出后金融危机时代的监管理念由偏向放松转变为偏向管制，加强了政府对金融市场和金融机构的干预力度。

（二）关注系统性风险，加强宏观审慎监管

金融危机发生前，各国审慎监管的方式多为传统的微观审慎监管，即关注单个金融机构运行的稳定与安全。金融危机爆发后，各国监管机构意识到现代金融体系是一个规模庞大、各部分紧密相连的整体，传统的以单个金融机构为监管对象的微观审慎监管难以满足监管的全面性要求，因此更加关注金融机构整体行为、妥善维护金融市场整体稳定的宏观审慎监管模式在危机后得到国际金融监管组织以及各国监管机构的积极倡导。G20伦敦金融峰会后发布了《加强监管和提高透明度》的报告，报告中把加强宏观审慎监管排在25项建议里首要的4条建议，由此可见宏观审慎监管模式逐渐被国际社会所重视。为了加强宏观审慎监管，欧盟成员国在2010年9月达成一致，决定成立欧洲系统性风险委员会（ESRB)。作为欧盟各国监管机构的协调者，该委员会的职责是制定统一的标准，对跨国金融机构面临的风险进行评估，对宏观审慎风险作出判断，并提出风险警告和决策建议。

（三）治理结构发生变化，新兴市场国家在全球金融监管中的地位提高

目前全球金融监管仍处于多头监管的局面，没有哪个国际金融组织能够独自承担起全球金融监管的重任，其中，G20、FSF、IMF等具有全球影响力的国际金融组织都提出了一些监管改革的措施，共同点之一都是提高了新兴市场国家在全球金融监管中的地位。2009年4月的G20伦敦金融峰会决定在由发达国家设立和主导的金融稳定论坛（FSF）的基础上成立金融稳定理事会（FSB），成员国扩大到中国、印度、巴西等主要新兴市场国家。2009年9月25日，全球19个主要经济体和欧盟的领导人在匹兹堡金融峰会发表联合声明，宣布二十国集团（G20）将取代八国集团（G8）成为国际经济协调合作的首要全球性论坛，而G20里面就包括了中国、印度、巴西等主要新兴市场国家。这些具有全球影响力的国际金融组织的改革都表明，新兴市场国家在后金融危机时代能够更多地参与到国际金融监管的治理中，提高其在国际监管事务中的话语权。

二、国际金融监管新变化存在的问题

（一）新变化存在多方博弈，重欧美发达国家而轻新兴市场国家

国际金融监管体系的改革是复杂而艰巨的，它会打破原有的利益分配格局，涉及到国际政治、经济利益的深刻变革，因此存在着多方博弈。从现有的改革进程来看，国际金融监管新变化主要还是考虑了欧美等综合实力强劲的发达国家的利益。

首先是在国际金融监管的治理结构改革方面，仍然是由欧美发达国家主导和掌控。如IMF的改革方案中，即便已经提高了新兴市场国家和发展中国家的投票权和份额，但实质意义并不大，投票权和份额仍集中在少数发达国家，美国在IMF仍有“一票否决权”。其次是在国际金融监管新规则的制定方面，许多国际金融监管的新标准都是根据欧美发达国家经济金融特征以及监管制度存在的问题来制定的，并没有考虑新兴市场国家和发展中国家的实际情况。由于新兴市场国家和发展中国家普遍存在着金融市场发展不完善、法律体系不健全、资金技术人才匮乏等各方面的制约条件，因此这些以发达国家经济状况为依据的国际金融监管新标准难免不适合新兴市场国家和发展中国家。例如新巴塞尔协议中大幅提高银行最低资本金比例，许多发展中国家的银行现阶段难以达到这样的高要求。

（二）新变化仍存在一些缺陷，应当寻求几个方面的平衡

一是寻求微观审慎监管与宏观审慎监管之间的平衡。此次金融危机暴露出以单个金融机构为监管对象的传统微观审慎监管的不足，因而国际监管组织和各国监管机构大力强调宏观审慎监管的重要性。但这并不意味着要用宏观审慎监管来取代微观审慎监管，宏观审慎监管和微观审慎监管作为审慎监管体系的两大支柱，应当各自发挥其作用，宏观审慎监管致力于监测、评估和防范整个宏观经济金融体系的系统性风险，以维护经济金融的稳健运行；而微观审慎监管则致力于监测和控制单个金融机构的风险，以保护消费者和投资者的切身利益。

二是寻求各国国内监管与国际监管合作的平衡。新兴市场国家和发展中国家的监管机构面临着如何协调采用适合本国经济发展的监管政策与遵循国际金融监管新标准的两难问题，发达国家之间的监管侧重点也并不一致。既要考虑各国实际经济情况，又要形成较为公平、统一的规则，这对刚刚达成共识的国际金融监管新标准是很大的考验，未来也许要在实践过程中做多方面的调整和完善。

三是寻求对银行机构监管与非银行金融机构监管的平衡。本次国际金融监管的新变化主要还是加强了对银行机构的监管力度，如《巴塞尔协议Ⅲ》中对银行实行更加严格的最低资本金比例和流动性要求等内容，多为针对银行机构所制定的，而非银行金融机构的风险没有得到充分的重视。像影子银行系统，这一系统游离于银行体系之外，将银行的贷款通过证券化转移到资产负债表之外，逃避了监管，并创造了大量高杠杆率的金融衍生工具，被认为是引发金融危机主要原因之一，而它的监管问题还没在此次国际金融监管新变化中得到很好的解决，需要引起全球监管者的重视。

三、我国应对和适应国际金融监管新变化的对策

（一）加强参与各种层次的金融监管合作

如今我国经济总量已经成为紧随美国之后的世界第二大经济大国，积极加强参与国内各部门、区域间、全球性等各种层次的金融监管合作，有利于树立我国负责任大国的形象，也有利于我国在国际金融监管中占领主动权，更有利于我国在合作与交流中学习先进监管经验。

首先，我国“三行一会”等监管职能部门之间要加强协调合作，既要信息共享，共商对策，又要明确分工，避免监管真空和监管重复现象的出现。其次，我国监管部门要积极参与区域间和多变的金融监管合作，在亚洲范围内，虽然已经建立了“10+1”、“10+3”等合作机制，但是由于各国金融开放程度以及各自利益不一致等原因，亚洲区内的金融监管合作发展进程缓慢，仍需要在政策协调、信息交换、危机管理、争端解决等方面加快发展，而我国应发挥亚洲经济大国的作用，积极做好组织撮合等工作。再次，我国要积极参与国际金融监管改革，占据主动权。在本轮国际金融监管改革中，国际金融监管治理结构、国际金融监管制度规定等方面都出现了许多新变化，很多内容还需要进一步研究探讨。此时，我国应当把握机遇，积极参与国际货币基金组织、G20峰会、金融稳定理事会、巴塞尔委员会等国际经济金融组织和论坛开展的各项改革活动，明确提出我国的观点和立场，争取在国际金融监管改革中占据主动权。

（二）完善我国金融监管的法律体系

我国现阶段的金融监管法律制度体系主要由《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《保险法》、《证券法》、《信托法》等法律法规构成，这些法律法规的内容过于概况和笼统，缺乏实际操作性，缺乏针对整个金融体系进行统一监管的法律法规，因此我国金融监管的法律体系应当进一步完善。

一是针对单方面的法律法规的完善。如完善金融市场发展急需的金融机构市场退出机制、存款准备金制度、投资者和消费者保护规定、“三行一会”地位和具体职责权限的法律规定等。二是针对整个金融体系监管的立法完善。首先在《银行业监督管理法》之外，制定单行的《保险业监督管理法》和《证券业监督管理法》，使我国金融市场上银行、保险、证券三大领域都有各自具体而富有实际操作性的监管法律。在此基础之上，制定涵盖整个金融体系、明确“三行一会”和各金融机构权利义务的《金融监管和服务法》，从而解决我国分业经营、分业监管模式下金融监管过于分散，不利于对整个金融体系实行统一监管的问题。

（三）加强宏观审慎监管，宏微观审慎双管齐下

我国现价段的金融监管属于“一行三会”的分业监管模式，表明我国的金融监管仍处于微观审慎监管的层面。这种监管模式存在的主要问题是各监管机构更关注于单个金融机构的风险管理，各监管机构间协调配合程度低，缺乏一个涵盖整个经济金融体系的宏观审慎监管框架，难以有效防范系统性风险，从而容易出现监管重复和监管真空的双重矛盾。

为了解决我国分业监管模式的缺陷，一方面要加强宏观审慎监管，关注系统性风险。密切关注国际金融监管机构和各国金融监管改革中关于宏观审慎监管的前沿理论和实践成果，结合我国具体实际，选用适合我国的宏观审慎监管工具，制定科学的宏观审慎监管政策。在“一行三会”的监管模式下，将我国的中央银行——中国人民银行作为统筹整个经济金融体系的系统性风险监管者，建立起在中央银行领导下的由“一行三会”、财政部、外管局等监管职能部门领导组成的“金融监管委员会”，让其担当起对整个经济金融体系进行系统性监管的职责，防范系统性风险。另一方面，要注重宏微观审慎监管的协调配合，发挥各自作用。宏观审慎监管与微观审慎监管之间交叉重叠的地方很多，并没有一个明显的分界，因此宏微观审慎监管者需要协调配合。具体而言，微观审慎监管是由银监会、保监会、证监会对其所管辖领域的各个金融机构进行全面仔细的监管，而宏观审慎监管则需要“一行三会”、财政部、外管局等相关职能部门在中央银行的领导下，共同协调配合，制定防范系统性风险的统一政策。

（四）协调行政性监管与市场性监管，促进金融创新发展

金融危机暴露出欧美等发达国家过度崇尚金融自由化、放松金融监管所存在的严重弊端。相比之下，我国由于一直以来政府对于金融市场的行政管制较为严格，对具有较高风险的金融业务卡得紧，受金融危机的影响不大。然而，行政色彩浓厚的金融监管使得我国金融市场缺乏活力，金融创新产品和服务严重不足，难以满足国内外投资者对于我国金融市场的投融资需求，阻碍了我国金融市场的长远发展和国际竞争力的提升。

针对这种情况，要改变我国金融监管中行政性干预过度的现状，明确各监管部门具体的监管权限和职责，避免管得过死、管得过严的现象发生。同时，发挥市场主体在市场经济中的作用，鼓励金融机构进行自律性监管，发挥金融机构、企业、债权人、股东、媒体等社会力量的舆论监督作用，切实保障相关群体的利益。行政性监管与市场性监管要协调配合，能通过市场主体自发监督解决金融市场缺陷的，则无须政府行政力量过度干预，市场性监管解决不了的，金融监管部门再根据相关法律法规进行处理，防范有法不依、随意行使权力干预市场的行为。此外，金融创新是金融发展的动力，是抢占未来全球金融市场制高点的制胜武器。因此，我国的金融监管部门不能由于担心市场风险而限制金融创新，相对于欧美发达国家，我国的金融创新力度还远远不够，应当大力鼓励金融创新。在金融创新的道路上，我们可以借鉴欧美发达国家的经验教训，结合我国金融发展的实际情况，研发出适合我国的各类创新性金融产品和服务。与此同时，各金融机构、监管部门及时跟踪测评每项创新产品和服务的风险收益，落实责任制，防范风险。

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