人民法院与社会管理创新

（云南大学 法学院，昆明650091）

社会管理创新是政法工作的三项重点工作之一，也是当前和今后一段时间政法工作的主要任务。法院是行使司法权的国家机关，一般认为，司法权具有被动性的特点，只有在请求它的时候，或用法律的术语来说，只有在它审理案件的时候，它才采取行动[1]。而社会管理创新体现强烈的积极主动性，更符合行政权的特点，应该是行政机关的工作，其实，这种看法是不全面的。人民法院不仅是国家对社会进行管理的重要职能机关，而且人民法院还应当适应社会发展变化的需要，不断进行机制、体制和制度创新，以实现党和人民对人民法院工作的新期待，对社会主义法治国家建设、社会主义和谐社会建设以及人民法院的科学发展做出应有的贡献。人民法院深入推进社会管理创新不但不是“不务正业”，而且为切实解决实际工作中的难题，实现科学发展提供了良好的契机。

一、法院与社会管理

法院不是作为国家的机关、而是作为社会的机关而产生。法院的职能原本只在于根据相互之间已存在关系的氏族和家庭的委托，来对下列问题进行裁断：不同团体成员之间的争端是可以通过赎金来抵消，还是必须以流血来赎罪，必要时确定赎罪金的幅度。直到很久以后，国家的法院才出现，来处理直接涉及国家的事务[2]。在史前时代，为维护氏族的稳定秩序，作为一个争端解决机构，“法院”（不同于国家产生以后的严格意义上的法院）因为应对氏族社会管理的需要就出现了，其对维护氏族的秩序稳定，修复被破坏的社会关系具有重要意义。国家不是从来就有的，曾经有过不需要国家，而且根本不知道国家和国家权力为何物的社会，在经济发展到一定阶段而必然使社会分裂为阶级时，国家就由于这种分裂而成为必要了[3]。由此可见，国家并不是从来就有的，是社会发展到一定阶段才出现的，是生产力提高到一定水平的产物。国家产生后，对社会进行管理是其当然的职责。由于生产力发展水平的不断提高，社会事务变得越来越复杂和多样，在国家内部，权力必须进行一定的分工，于是出现了各种各样的国家机关，法院是专司司法权的重要的社会管理机关。资产阶级革命胜利后，基于国家权力的分权制衡理论，对国家权力进行了明确的分工：立法、行政、司法三种权力分别由不同的国家机关来行使，其中法院是行使司法审判权的国家机关。这只是国家把对社会管理的权力分别赋予专门的国家机关，并不是排斥这三种国家机关的社会管理权。立法、行政、司法机关在社会管理中分别履行不同的职能，但都是国家对社会管理的重要环节，缺少了任何一个环节，社会管理都是残缺不全的。

我国社会主义的国家政权体制是在人大领导下的“一府两院”，国家通过“一府两院”对社会进行管理，人民法院作为“两院”之一同样是履行社会管理职能的重要国家机关，同样是国家对社会进行有效管理的重要一环。人民法院行使的是司法权，审判是人民法院最主要的工作，其主要通过行使审判职权来履行社会管理职能的。人民法院除了审判职能以外，还应当积极拓展和延伸审判职能，应当以审判职能为中点向前、向后延伸，包括参与社会治安综合治理，参与大调解等，这些都是人民法院参与社会管理的形式。而且，即使是法院的司法审判功能，也不是一成不变的，如在某些西方法治国家的司法实践中，司法的功能已不仅仅停留于案件审判，权力制约、人权保障作为司法的重要功能得到强调，而随着法治国家的建成，政策干预、建立规则等都成为司法的重要功能。这说明：司法作为通过适用法律对社会进行管理和控制的重要和有效手段，在国家政权体制中起着越来越重要的作用，法院参与社会管理的范围也越来越广泛。

二、人民法院与社会管理创新

改革开放以来，我国从传统社会逐渐进入现代社会，社会的方方面面都发生了深刻的变化，这对传统的社会管理模式及管理方式提出了新的挑战。随着市场化、工业化、信息化、全球化的深入推进，原有的利益格局被打破，新的利益格局尚在建立之中，我国转型期政法工作呈现复杂性、多样性、案件多、任务重等特点，这对人民法院工作提出了新的要求，需要人民法院在工作中进行社会管理创新，解决工作中的困难，摆脱工作中的困境，使人民法院工作再上一个新高度。社会管理创新，是指根据国家经济、政治、文化和社会发展态势，遵循社会运行规律，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术和方法等，对传统社会管理模式及管理方式进行改造和革新，建构新的社会管理机制和制度，实现社会管理科学化的全部活动的总和[4]14。作为社会管理机关的人民法院同样需要随着社会的不断发展变化而在其审判职能和延伸职能上有所创新。

随着社会变革的深入，社会生活多元化特征日益显现，社会管理模式和管理方式也亟需更新完善。在思想观念上，要牢固树立人民法院积极参与社会管理创新的思想，人民法院不能是社会管理创新的“旁观者”，应是社会管理创新的“当局者”；在司法理念上，要推进社会管理创新必须坚持能动司法，使司法能更积极地处理社会纠纷和矛盾；在功能发挥上，要充分发挥审判职能和延伸职能在社会管理中的重要作用，在重点加强审判职能的同时，不应忽视延伸职能。在审判功能上，创新要特别注意审判权和审判管理权的合理界限、诉讼程序的公开性、判决书的说理等；在延伸功能上，要积极创新，密切与其他国家机关、社会组织、个人的合作，充分发挥人民法院在促进当事人和解、诉前联动机制解决纠纷与矛盾等方面的作用，增强公众的法治意识，合理引导公众合法表达诉求。

为了适应新时期政法工作的要求，人民法院相继确立了“三个至上”、“二为”主题、“三院”方针等一系列重大工作部署。现阶段又把社会管理创新作为“三项工作”的重点，人民法院参与社会管理创新是深入推进“三项工作”的重要抓手，也是解决当前法院工作中面临的突出问题的有效途径。社会管理不能固步自封，必须与时俱进，必须进行创新。与此相适应，人民法院的工作也面临重大的转折，不能再以传统的方式参与社会管理，必须在方式方法上有所创新，以适应不断发展变化的社会需求。新时期要求人民法院工作必须为大局服务，为人民司法，要求人民法院创新工作思路、创新工作方法，形成工作中的新突破，满足社会对人民法院日益高涨的需要。人民法院作为国家对社会进行管理的重要职能机关，也必须与时代同步，与社会转型合拍，做到司法工作既符合法律的规定和精神，又使当事人满意、使社会满意，在社会管理创新中有所作为，开创法院工作的新局面。

三、人民法院参与社会管理创新的积极意义

（一）促进司法公正

通过社会管理创新，是实现司法公正的有效途径，是新的历史条件下对司法的更进一步的要求。司法公正包括程序公正与实体公正。我国在相当长的一段时期内，由于种种因素的影响，“重实体、轻程序”成为社会的主流观念，不管是法院、法官，还是一般民众，很少有程序公正的观念。改革开放以后，随着社会主义民主与法制建设、社会主义法治理念的提出，程序公正日益得到强调。首先，在立法上对程序公正的重视。三大诉讼法的颁行就是迈出的重要一步，也是程序公正的法律依据，因为在此之前，人民法院处理案件无程序法可依，只看重处理的结果，程序公正严重缺失，当事人的应有权利得不到保障。其次，法律人乃至整个社会对程序公正的重视。法学院校是主力军，法学教师是主体，法科学生是主要载体，法学教师在学校不遗余力地对法科学生灌输程序公正的理念，而这些学生大部分是以法律职业为生的，其中有相当一部分还会成为法官，这对于播撒程序公正的种子起到很好的推动作用。通过法律的完善和法律人的培养，进而影响全社会对程序公正的理解与重视。现在，程序公正的理念已经在逐渐影响整个社会的法律意识，对于逆转“重实体、轻程序”的现象具有重要的意义。程序公正要求人民法院在司法过程中必须充分吸收诉讼当事人和参与人参与诉讼进程，必须尊重与保障诉讼当事人和参与人的各项合法权益，必须认真听取诉讼当事人和参与人的诉讼意见[5]7。人民法院应当努力为当事人的程序参与创造条件，不能忽略甚至剥夺其参与权，保障程序公正应当是现阶段人民法院社会管理创新的重点。实体公正是指通过司法活动实现法律对人们实体权利义务的合理分配，他要求必须平等地对待不同案件中的当事人；必须认真查清案件事实，使案件的处理根植于已被证据证明的事实之上；严格依照实体法的有关规定对案件作出处理决定，使各当事方各得其所[6]。如果说程序公正只是参与纠纷和矛盾解决程序的人才能感受得到的公正的话，实体公正则是整个社会实实在在都能够感受到的公正，因为公众不直接参与程序，能够感受到的是处理结果（其实这也是为什么我国一直以来“重实体、轻程序”的原因之一），结果的公正直接影响公众对司法公正及社会公正的评价。司法公正是社会公正的最后屏障，没有司法的公正，社会公正就无从谈起。无论是程序公正还是实体公正，都要求人民法院在工作中进行体制、机制创新，达致司法公正，进而达致社会公正。

（二）提高司法效率

司法要强调公正，但也不能忽视效率对司法的重要影响，没有效率的司法其公正性是大打折扣的，因为迟来的正义是非正义。德国罗科信教授认为司法效率是一个国家是否是法治国家的衡量标准之一，如果一个国家的刑事司法机关不能提供有效率的司法产品，那么也就不能算是法治国家了[7]。可见，司法效率是法治国家的重要衡量标志之一。我国进行的社会主义法治国家建设，也把效率作为目标之一，通过社会管理创新，同样是提高司法效率的有效途径。美国一位叫罗伯特的法官来中国讲学时曾谈到美国法官一年可以办500 件民事案件。而无论通过什么方式结案，我国法官（包括民事、刑事，尤其是中级以上法院）一年若结案100 件以上，已属相当不易。结案率表明了一个投入—产出关系，它是衡量司法效率的一个重要指标，从以上数字判断，我国司法效率是相对较低的[8]。提高司法效率，需要实现司法成本的节俭化，包括国家、社会、当事人对司法投入要节俭，以实现司法的高效率，比如简易程序的大范围适用就能实现司法成本的节俭化，它能在单位时间内增加人民法院处理案件的数量；合理配置司法资源，更优化的司法资源配置能够实现司法高效率，如人民法院应当把更多的司法资源配置给从事审判业务的法官，保障司法产品的高效产出；保证司法制度的协同性，司法制度之间的协同能够减少摩擦和内耗，实现司法的高效率。如何解决“案多人少”的问题，如何在公正的前提下提高司法效率是各级人民法院迫切需要创新的问题。案件久拖不决，经常性的延迟，会使当事人和社会丧失对司法的信心，也会使当事人和社会对司法的公正性产生疑问。社会发展日新月异，不容司法拖沓冗长；案件数量激增，不容司法久拖不决；当事人维护自身权利的强烈渴求，不容司法效率低下。提高司法效率，不能只是在法院内部想办法，还要在法院外纠纷和矛盾解决上做文章，实现社会联动机制解决纠纷和矛盾，通过内外结合的创新，实现纠纷和矛盾处理的高效率。

近年来，我国各地法院在如何提高司法效率上进行了大量的创新，如在审判管理中，以规范管理入手提高司法效率，采取流程管理，强调节点管理和效率监控、审限监督等，在法院内部合理分配司法资源，进行案件简繁分流，民事案件推行小额诉讼速裁机制，刑事案件推行刑事和解，行政案件引入诉讼和解制度等。

（三）实现法律效果与社会效果统一

法律本身是立法者对各种社会利益平衡的结果。可以说，法官适用法律于具体案件的法律效果本身包含着正义的社会效果。因此，不能将社会效果作为法律效果的对立面来看待[9]71。人民法院参与社会管理创新，要注重纠纷与矛盾处理的效果，注重效果原则要求的是两个方面，其一，是针对案件当事人能产生良好的效果，其二，是针对整个社会能产生良好的效果。所谓的法律效果是对内的，即以法律规定为大前提，法律事实为小前提，在法律的逻辑判断内下结论，讲究的重点在“严格适用法律”[10]。法律效果要求解决纠纷依据现行的法律，偏重于法律条文，侧重于形式逻辑的推理方法，突出强调“同样的情况同样对待”，通过维护法律规则的普遍适用性，为公众的行为提供稳定的预期，维护法律的权威性。人民法院处理纠纷和矛盾应当遵循法定的程序，做出公正的结果，使法律得到严格的执行和遵守，维持稳定的社会秩序。而且通过这一系列的程序，也是对当事人及社会大众的一次法制宣传教育，可以充分发挥法律的教育功能，以实现法律效果。追求司法的社会效果我国古已有之。我国传统法律文化和司法实践体现了和谐与衡平的理念，以实现社会的公平与正义。中国传统司法中的衡平，是指司法官在天理、国法、人情以及社会风俗等支配和综合作用下，对案件做出合于现实理性需要的适当性处理，是司法官在以儒家伦理为主流的多元思想、意识指导下，并受到诉讼的特定语境和技术制约下，对于裁判方案的合情合理合法性，反复权衡与最终确定的选择过程[11]。无独有偶，英国的衡平法，也有相似的司法观念，要求法官依据良心和自然正义进行审判，实现社会的公平正义。在当代，和谐与衡平仍然是整个社会所追求的一种境界，我国的司法也不能完全摒弃这一司法传统。

本来司法严格地适用法律，在一般情况下会取得良好的社会效果，但是法律是稳定的；而我们所谈到的社会是发展进步的[12]。由于立法的滞后等因素的影响，在纠纷和矛盾解决过程中，还必须兼顾原则性与灵活性，要坚持法律与情理的兼容并蓄，在不与现行法律相冲突的前提下，将公认的道德原则、普遍的是非标准、善良的民俗习惯引入到司法审判中去，使司法审判的过程和结果更符合人民群众的意愿和需求；要正确把握社会主体之间的利益冲突，认真进行价值判断和利益平衡，针对不同情况、不同对象采取不同的司法措施，正确引导社会价值取向，最大限度地实现社会公平正义[4]19。特别是在乡村地区和民族地区，要充分考虑道德、天理、人情、习惯等因素，要使司法的结果得到社会的公认，实现司法的社会效果。注重社会效果还要求法官在诉讼活动中向社会公众进行法制宣传和教育，要通过依法审理案件、加大执法力度、积极开展司法建议，利用多种形式开展“以案说法”，积极参与社会治安综合治理等活动，积极主动地为改革、发展、稳定提供多层面的优质高效的法律服务[9]72。人民法院应当积极参与到纠纷和矛盾解决的联动机制中去，使纠纷和矛盾解决的法律效果和社会效果最大化，更多地适用调解结案，在调解过程中充分衡量当事人的利益，可以引用社会一般大众对司法公正性的评价来促成当事人的和解，真正做到定纷止争、案结事了。

四川某县法院通过“羌首”调解羌族民众之间的纠纷和矛盾，既适用国家法于调解中，又融羌族习惯法于调解中，注重了国家法与羌族习惯法的调适，实现了法律效果和社会效果的统一。

四、人民法院参与社会管理创新的主要途径

（一）能动司法

关于司法的主张有：司法能动，司法克制。美国学者沃尔夫强调：能动与克制的区别更多只是一个程度不一而非性质不同的问题[13]。能动司法，就外部功能而言，就是要求通过司法审判与推进“大调解”等，服务党和国家的工作大局；而在内部，就符合逻辑地要求“加强审判管理”，使管理层在审判事务上由被动变主动，由消极变能动，以实现法院工作一体化以及有效贯彻司法政策的需要[14]。通过内外两方面的结合，人民法院最终就能达成社会管理创新的良好效果。

传统的法学理论强调司法的被动性，认为克制是司法的固有规律，积极主动性与司法权的特征是背道而驰的。但是，随着社会的发展变化，这种观念已经发生了变化。从本源上讲，司法能动主义是一种起源于美国的司法哲学。尽管司法能动主义在19世纪的美国已有个案，但只是在20世纪才开始产生普遍影响，在若干时期成为占主导的司法哲学，影响甚至支配司法实践[15]。起源于美国的司法能动主义的思潮和实践，已刮起了一股世界雄风，席卷全球，它正在日益改变传统的司法方式。在我国，也深受这种司法能动主义的影响，能动司法要求人民法院摒弃传统的消极应付的司法观念，由于法律规定的抽象性与社会活动的具体性之间的距离，使法律适用的过程不可能是一个简单的“对号入座”的过程，而是一个创造性的过程[16]。人民法院在审判过程中经常会需要这种创造性过程，其实质就是司法能动。在现阶段，审判管理也是需要人民法院能动、创新的重点领域。人民法院在重点加强审判职能能动的同时，不能忽视其延伸职能的能动，应当与其他国家机关、社会组织、个人等密切配合，参与到诉讼外纠纷和矛盾解决中去，以适应社会形势的发展变化。

广东省各级法院开创性地进行“诉前联调”，“诉前联调”包括行政机关、社会人士以及公、检、法等部门参与调解，充分利用行政调解、人民调解、商事调解、行业调解等非诉讼纠纷解决方式，使纠纷和矛盾不出现扩大化，及时、高效得到化解，并且“诉前联调”不收费、不占用有限的司法资源，调解成功率达80%以上，得到民众的普遍认可。

（二）化解纠纷和矛盾

当前，我国正处在社会转型期，纠纷和矛盾纷繁复杂，稍微处理不当、处理不好，极易引发影响广泛的社会事件，如果再加上国外一些势力的煽风点火、推波助澜，还可能会引发成政治事件。因此，如何有效地化解纠纷和矛盾，促进社会主义和谐社会建设，是人民法院需要认真思考的问题。

首先，要求人民法院延伸司法功能，协同有关社会管理机关和组织、个人，将大量纠纷和矛盾化解在诉前、基层，解决在萌芽状态。因为在萌芽状态，当事人之间的积怨不深，也愿意相互之间进行沟通，理性因素占主导地位，容易被情理所打动，矛盾和纠纷容易化解，而且花费的时间和精力也较少。而矛盾和纠纷经过了萌芽状态处于诉中甚至诉后，已由其他部门处理过，但没有处理好，处理的难度较大，当事人对立、对抗情绪较严重，非理性因素占上风，大部分当事人可能已经听不进情理劝导，非要争个输赢。所以，纠纷和矛盾应尽力在诉讼外或诉讼初期妥善解决，力争把它化解在第一环节、第一时间，以降低处理纠纷和矛盾的难度。

其次，建立和完善多元化纠纷和矛盾解决机制。多元化纠纷解决机制要求发挥其他国家机关、组织、个人的作用，妥善处理好纠纷和矛盾，保持社会的稳定。近年来，出现了利益诉求和矛盾争议多元化，这就要求用多元的手段来解决多元的纠纷和矛盾，人民法院要与治安、市场、金融、税收、环境等社会管理部门密切协作，综合运用各种手段把社会纠纷和矛盾解决好。

再次，调解和判决结合，解决纠纷和矛盾。重人际、和为贵是中国文化的传统，有人称中国的传统文化是“和合文化”。在以和为贵的传统文化影响下，我们的纠纷解决也形成了注重调解的中国特色。通过调解实现既解决纠纷，又维持人际关系的双重目的[17]。所以，最高人民法院的指导思想从“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”转变到“调解优先、调判结合”，提出“调解是高质量的审判、高效益的审判、高水平的审判”等观点和主张。“调解优先、调判结合”的根本目标是实现“案结事了”，这一政策的提出固然有为现实所迫、解决法院“案多人少”压力的直接原因，但同时也客观反映了我国乃至人类社会共同的纠纷解决需要——克服司法资源的不足和诉讼固有的局限性、提高纠纷解决的效益和效果，构建社会和谐，提高社会自治和协商能力……在这个意义上，调解的真正受益者应当是当事人和社会，“调解优先”的认知代表了一种先进的纠纷解决文化[18]。调判结合不能忽略个人、民间组织、其他国家机关在化解纠纷和矛盾中的重要作用，在某些案件中他们还占据主导地位，应该充分发挥他们在纠纷和矛盾解决中的积极作用。能够不用诉讼解决的纠纷和矛盾，应当鼓励用非诉讼的方式解决，这样也有利于消弭社会裂痕，恢复社会和谐。人民法院应诉讼程序和非诉讼程序并用，诉讼和诉讼外参与并举，及时化解社会中存在的纠纷和矛盾，迅速修复被纠纷和矛盾破坏的社会关系，恢复社会正常的秩序，促进社会的和谐与稳定。

四川某州法院聘请彝族民间纠纷解决权威“德古”担任法院的调解员或陪审员，与法官一道或单独处理案件，其调解结案的息诉率和自动履行率达100%，而且其处理的案件达到了零申诉与零申请执行，这是该州法院在化解纠纷和矛盾中的重大创新[19]。

（三）司法为民

司法的根本目的是为民众服务的，应当把为了最广大的人民的根本利益放在优先位置。人民法院以司法为民为主旨，主要体现在以下三个方面。

首先，司法公开。随着社会的发展，不仅在行政领域要求信息公开，而且在司法领域也对信息公开的范围和程度提出了更多、更高、更新的要求，这能够保障社会对司法工作的知情权，提高司法机关工作的透明度，促进依法司法。第一，司法的过程公开。人民法院要对当事人公开，对当事人公开的最好的手段是保障当事人的程序参与权，这也是程序公正的必然要求；还要对公众公开，审判公开是重要途径之一，对公众旁听案件审理不能人为设置障碍，案外人对司法过程的参与，可以起到监督过程的公开和结果的公正的良好效果。人民法院应当进一步司法公开，不断健全和完善有关司法公开的各项制度，充分保障民众对司法的知情权，只有有了知情权，监督司法才有可靠的保障，而处于监督之下的司法才能更好地实现公正。第二，司法结果公开。司法结果不仅要对当事人公开，也要对社会公开；不仅是结论公开，做出结论所依据的理由也要公开。如重庆法院对司法拍卖的进行改革，所有司法拍卖进入重庆联合产权交易所操作，把以前的司法拍卖潜规则变成显规则，割断了法官在此环节的权力寻租，开创了司法拍卖的先河。现在，已实现网上自由竞价，拍卖，并联合重庆联合产权交易所开发了法院诉讼资产网，所有司法拍卖都在此网上可以查到，这是司法公开的重大创新，最高人民法院在总结重庆经验的基础上开通了人民法院诉讼资产网，网上司法拍卖向全国推行。

其次，司法民主。要不断完善和改革各种制度，充分发挥司法的民主性。法院工作应当加强民主性建设，就是要使司法过程流转暴露于阳光之下；就是要让人民群众能够以看得见的方式来实现正义；就是要让人民群众能够监督司法工作的运转进程[5]7。合议庭要体现民主精神，审判员之间对案件讨论应以理服人，院、庭长不能以权服人，包办代替审判员作出决定；在现有的人民陪审员制度的基础上，人民陪审员的选任应更能体现大众性、广泛性，而不是追求精英化，要让人民陪审员能在案件讨论中充分发表意见，而不是作为一种“摆设”。另外，人民法院也要加强与院外有关人士及特邀监督员（一方面可以作为参与者，另一方面可以作为监督者）的联系，自觉、认真接受来自社会对人民法院工作的监督，促进纠纷和矛盾得到公正的处理。司法民主作为社会民主的一部分，整个司法程序都要体现民主性。

再次，司法便民。人民法院要建立健全民意沟通表达机制，体查民情，知晓民意，听取民声，是抓好法院工作的基础，法院应当通过设立网站、信箱、邮箱、举报电话等多种形式，使公众对人民法院工作的表达渠道更加畅通，使公众对人民法院的建议和意见能更加广泛被听取。人民法院应当加强信访工作，使人民群众有言能发，有冤能伸。如重庆法院开通了重庆法院公众服务网，在司法便民、司法公开、网民法院互动方面做出了新的探索，此举方便了公众查询案件进度、监督举报、信访，使公众足不出户就可以接近司法，这是司法为民创新的重大举措。

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