绩效管理理念在气象部门的应用

郭 晋，高庆九，任振和

（1.南京信息工程大学公共管理学院，江苏 南京 210044；2.南京信息工程大学大气科学学院，江苏 南京 210044；3.中国气象局计划财务司，北京 100081）

1 政府绩效管理的内涵

绩效从管理学角度看包括个人绩效和组织绩效两个方面，同样绩效管理也有两种观点：一是绩效管理是管理个体（员工）绩效的系统，强调以员工为核心的绩效管理概念。美国学者蒙德·A·诺依（Raymond A.Noy）等在1999年将绩效管理定义为管理者为确保雇员的工作活动以及工作产出能够与组织的目标保持一致的过程，他提出了蒙德·A·诺依绩效管理模型；二是绩效管理是管理组织绩效的系统，强调绩效管理的目标是不断改善组织氛围，优化作业环境，持续激励员工，提高组织效率。英国学者布雷德拉普（Bredrup，1995）认为组织绩效管理是由三个过程组成的：计划、改进和考察并提出组织绩效管理模型。中国学者范柏乃等综合相关文献研究，认为绩效管理是利用绩效信息设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以帮助管理者维持或改变既定目标计划，并且报告其结果与目标符合程度的管理系统，提出绩效管理系统一般包括五个构成要素：绩效计划、绩效实施、绩效评估、绩效反馈和绩效评估结果的运用。

第二次世界大战期间，美国学者克莱伦斯·雷德（Clarence Leder)和赫伯特·西蒙的（Harbert Simen）出版了《市政工作衡量：行政管理评估标准的调查》一书，标志着学术界开始对政府绩效管理进行研究。20世纪80年代，西方各国相继兴起了“新公共管理”运动，把绩效管理与评估引入了公共管理领域，提出公共部门绩效管理的理念，“采用商业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量”。南通师范学院藏乃康教授认为，运用“绩效”概念衡量政府活动的效果，所指的不单纯是一个政绩层面的概念，还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期的含义在内。

中国行政管理学会课题组在《政府部门绩效评估研究报告》中指出，政府绩效也称为“政府生产力”、“国家生产力”、“公共组织绩效”、“政府业绩”等，不仅指字面解读出来的政府的成绩和效益，而且包括政府提供公共服务和进行社会管理的表现，以及政府在行使其职能过程中的表现。总之，政府绩效管理是指公共部门积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上，获得公共产出最大化的过程。政府绩效管理又可分为多个具体分支，如目标管理绩效考核、部门绩效考核、机关效能监察、领导班子领导干部考核、公务员考核等等。政府绩效一般可以从3个层面体现出来，宏观层面即整个政府的绩效，中观层面即具体政府部门的绩效以及微观层面即政府工作人员尤其是领导行为体现出来的绩效，前两者基本可以统称为政府绩效，后者也就是公务员的绩效，公务员的绩效是政府绩效的基础，而政府绩效又是公务员绩效的升华和体现。

2 国内外政府绩效管理情况概述

2.1 西方发达国家政府绩效管理发展历程

西方发达国家关于政府绩效管理的实践起步早，探索多，取得了丰富成果，是世界上其他国家推行政府绩效管理的标杆。西方发达国家的实践主要是英国与美国，其他国家是这两种模式的某种延伸与模仿。

英国是绩效评估改革先驱。从1979—1999年期间，英国政府对传统公共行政体制进行了一系列以新公共管理为主题的较为彻底的改革运动，主要以缩减政府管理范围、规模和提高政府效率为目标，并陆续出台了雷纳评审、部长管理信息系统、财政管理新方案、下一步行动、公民宪章以及竞争求质量等重大改革。尽管这些改革并没有被冠以绩效管理或绩效评估的名称，但其中内容基本都包含着绩效评估的做法。1999年，布莱尔政府提交给英国议会通过的《地方政府法案》赋予中央政府确定和发布地方政府都必须达到的绩效目标和标准，并通过“公共服务协议”（Public Service Agreement，简称PSA）的形式评估地方政府是否达到其绩效目标和标准以及确定评估方式。

美国的政府绩效管理发展也较为成熟。1993年，克林顿总统上任伊始，就在联邦政府实施了战略化的绩效评估模式，成立了国家绩效评审委员会，并由国会立法通过了《政府绩效与结果法》（The Government Performance andResultsAct，简 称GPRA），从而为美国联邦政府各部门实施政府绩效管理提供了法律实施依据。2002年，小布什就任总统后，又将绩效评估工具应用到联邦政府项目管理中，引入项目等级评估工具（Program Assessing Rating Tool-PART）。奥巴马政府上台以后，又对原有的绩效管理模式进行重新调整，提出加强政府绩效管理的三项战略，重新设置了绩效管理的流程。

除英、美之外，政府绩效管理在其他国家也得到了广泛应用。比如，荷兰新市政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评估，以提高效率和服务质量。澳大利亚的公共组织绩效管理成为政府行政改革的一个重要组成部分，并且与具体的改革计划和措施融为一体，如财务管理改进计划、项目管理和预算改革、国有企业的民营化改革等。设立绩效指标和制定绩效管理方案成为每个政府机构工作计划的一个部分，这些将正式列入各部门的年度预算文件并公开发布，绩效管理的结果对各部与财政预算谈判中的地位将发生重要的影响。据经济合作与发展组织统计，公共组织绩效管理在丹麦、芬兰、挪威、新西兰、加拿大等国家都得到广泛应用。

2.2 我国政府绩效管理的实践探索

我国政府绩效管理发端于对行政效率的关注，其产生背景首先衍生于行政效率运动。自改革开放以来，党和国家一直非常重视政府的行政效率问题。早在1980年，邓小平同志就在关于《党和国家领导制度的改革》的讲话中尖锐地指出了官僚主义所带来的机构臃肿、办事拖拉、不讲效率等弊端。1988年以后的历次政府机构改革，都把“精简、统一、效能”确立为改革的目标之一。党的十七大，又进一步提出我国深化行政管理体制改革的目标，就是要形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的行政管理体制。由此可见，行政效率始终是我国政府改革中的重点和难点问题。

随着我国经济体制改革的不断深入，基层政府改革的地位和作用将更加突出，人民群众和社会组织将对政府管理能力和公共服务质量提出更高的要求，传统的低效、粗放式的行政管理模式将受到严峻挑战，建立新的以绩效为导向的公共管理体系势在必行。在宏观背景的推动下，我国地方基层政府开始引入绩效管理的探索，如烟台市的“社会服务承诺制”，河北省委的干部实绩考核制度，南京市“万民评议政府机关”活动等。自1998年起，我国就进行了全国性的机构改革。尽管改革后机关作风建设得到了改善，机构设置相对精干，政府运作更加协调，办事效率也有了极大提高，但从整体上看，我国还属于“后市场经济国家”，政府管理体制与社会主义市场经济发展的要求还有差距，政府绩效还不能令人满意。2004年，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出：“要积极探索行政执法绩效评价和奖惩办法。”“绩效”概念第一次出现在中央政府官方文件中，但范围限于行政执法。国务院在《2005年工作要点》中提出“探索建立科学的政府绩效评价体系和经济社会发展综合评价体系”，这表明绩效评价开始从行政执法扩展到各级政府的全面工作。2008年3月，中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》中正式提出要“推行政府绩效管理和行政问责制度。建立科学合理的政府绩效评估指标体系和评估机制”，把建立科学的政府绩效考核评价体系作为推进行政管理体制改革的突破口，进一步改变粗放低效的行政管理模式，形成以绩效为导向、以群众满意为标准的管理机制。目前，国务院选择北京市、吉林省、福建省、广西壮族自治区、四川省、新疆维吾尔自治区、杭州市、深圳市等8个地区进行地方政府及其部门绩效管理试点，国土资源部、农业部、质检总局进行国务院机构绩效管理试点，发展改革委、环境保护部进行节能减排专项工作绩效管理试点，财政部进行财政预算资金绩效管理试点，为全面推行政府绩效管理制度探索积累经验。

3 绩效理念在气象部门的应用

气象部门绩效理念的应用可以追溯到1985年开始实施的“三制一体”。1985年，在全面改革的形势下，根据长春全国气象局长会议的精神，认真抓了“三制一体”的贯彻落实，有效调动了广大职工的积极性，使各级气象部门的各项业务服务工作、业务现代化建设、体制改革，全方位的正常运转，成绩显著。“三制一体”改革，带动了各项改革工作的配套进行，对于气象事业的发展起了积极地推动作用。

自1998年全国气象部门开始实行目标管理以来，15 a 间气象工作考核方式不断创新，考核内容不断调整，考核制度不断完善。随着绩效理念在我国政府管理中逐步普及，气象部门也进行了积极的探索。

3.1 气象部门的预算绩效管理

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，其根本目的是改进预算管理水平、优化财政资源配置，提高公共产品和服务的质量。推进财政预算绩效管理，就是要改变财政资金的使用过程中存在的“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”等问题，在抓资金安全性、规范性的同时，关注资金使用的有效性。2005年财政部出台了《中央部门预算支出绩效考评办法》，开始要求对部门绩效进行综合评价。中国气象局积极参与绩效预算评价试点工作，在部门预算中选取部分项目进行预算绩效评价试点。2006年，在开展预算绩效管理调研工作的基础上，着手研究建立预算绩效评价指标体系。2007年，进一步扩大了预算绩效评价试点范围，除将财政部确定的试点项目纳入预算批复外，对所有业务、建设类项目全部实施绩效管理，并将其绩效目标在部门内部公开。2008年，继续加大对预算绩效评价工作的规范和实施力度。在预算批复中明确试点项目及其预算绩效目标。年度结束后，根据试点项目负责单位提交的《绩效报告》，组织专门的评价小组进行评价，并对气象台站基础设施维修部分子项目进行了现场评价。2009年是气象部门推进预算绩效管理工作的关键一年。根据《财政部关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》精神，中国气象局印发了《关于进一步推进气象部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》。结合气象观测站点高度分散，而业务标准相对统一的特点，建立了“由项目主管单位提交绩效目标、绩效报告，计划财务部门组织实施绩效评价、向财政部报送评价结果”的部门预算绩效评价工作管理方式，明确了项目执行单位、业务主管部门和计划财务主管部门的职责，构建了部门预算绩效评价工作规程。

3.2 气象部门综合考评机制

从2009年起，在国家推行政府绩效管理的背景下，气象部门对目标管理进行改进完善，开始实施综合考评。综合考评突出“综合”、力求“全面”，将目标管理与日常管理、综合考评与督查督办结合起来，引入政府评价和公众评价，特别是突出对中国气象局机关的效能考核。其主要特点是：一是指标体系较为全面综合。对省（区、市）气象局和直属单位，考虑到了重点任务的考核、日常工作的考核、社会公众的评价和地方政府的评价；对中国气象局内设机构的考核，考虑到了重点工作完成情况、机关工作效率、机关作风建设、单位工作测评等内容的考核，考核内容较为全面综合。二是与督查督办相结合起来。在综合考评中加入督查督办，体现了综合考评将结果管理与过程控制有机结合起来的良性循环与有机互动。将内设机构的重点工作完成情况纳入日常督办或专项督办。对于机关效能考核，实行半年汇总通报制度。对于目标管理考核，由各内设机构随时对目标完成情况进行考核，并对目标完成情况进行半年通报。三是建立完善综合考评信息系统。建立了综合考评与督查督办相融合的信息系统，实现了网上实时填报、实时汇总、实时反馈，提高了综合考评工作效率。四是促进了党组决策部署的执行落实。将局长会议的工作要求转化为综合考评内容，量化为目标考核指标，外化为检验工作成效的标准。通过综合考评的指挥棒作用，有效引领了全国气象部门科学发展和气象现代化建设的自觉行为，自觉把发挥本单位职能作用对接到中国气象局党组的决策部署上来，做到了目标同向、工作同步，形成助推气象事业科学发展的强大合力。五是促进了气象部门的上下联动和整体发展。在综合考评中，凡是由内设机构承担的重点任务，均将有关工作内容分解细化到各省（区、市）气象局和直属单位承担实施，确保重点任务整体推进、有效实施。

3.3 对绩效管理工作的进一步探索

2012年以来，中国气象局组织了到河北省气象局和河北磁县政府、北京市政府督查室的专题调研，对调研情况进行认真分析总结。开展了综合考评问卷调查，召开综合考评座谈会，深入调查了解综合考评工作中存在的问题和不足，认真听取全国气象部门对综合考评工作的意见建议。参加了由复旦大学公共绩效与信息化研究中心与吉林省纪委监察厅联合主办的“政府绩效管理理论与实践系列专题研讨会（第二期）”，听取专业研究机构的最新理论成果，学习有关地方和部门绩效管理的做法经验。开展绩效管理专题研究，形成研究报告，将在今后综合考评工作中予以应用。

通过对绩效管理的深入研究，发现现行的综合考评符合绩效管理的方向和要求，可以看做是绩效管理的一种模式，但仍存在一些问题。一是注重内部评价，对于公共气象服务和气象社会管理职责履行的“外部绩效”评估不足；二是注重结果，对过程管理的绩效评价不够；三是指标的科学性和合理性有待进一步加强；四是考核结果的运用不够充分，导向与激励作用发挥不足；五是考评工作机制不完善，统筹协调和流程制度建设有待加强。

新形势下进一步完善气象部门的综合考评，从国家的层面上，要积极争取将气象防灾减灾工作纳入国家专项绩效管理。关注并切实解决民生问题是政府绩效管理的出发点和落脚点。面对大雾、暴雪、大风、雷电、冰雹等气象及其衍生灾害，目前抢险救灾以及灾后重建仍然重于灾前防御，气象灾害防御组织体系亟待完善，御灾管理的相对缺失在一定程度上反映出防灾减灾工作的“掣肘”因素。作为最重要的民生工作之一，将气象防灾减灾纳入政府绩效管理，明确各部门责任，将御灾工作做得更扎实、更积极，才能最大程度地保护百姓的生命财产安全及自身利益，满足群众的社会生产、生活需求。同时，要积极推动将气象工作纳入地方政府绩效考核。打破气象行政管理的传统思维和体制障碍，强化政府主导、部门协作，有效实现气象防灾减灾由部门工作到政府工作的转变，推动了政府主导气象防灾减灾工作进程。气象防灾减灾绩效管理有利于进一步厘清各级政府、气象部门及相关部门职责，推动气象灾害防御管理科学化、精细化、规范化；有利于进一步改进政府日常管理，优化行政资源配置，降低行政成本，提高行政效能。通过开展群众评议等外部评价，充分听取人民群众和社会各界对气象防灾减灾工作意见建议，有利于引导和督促各级政府增强服务意识、提高服务能力，推动建设服务型政府、群众满意政府。气象防灾减灾绩效管理可以理解为，政府提高政绩的重要组成部分。

从部门内部来说，绩效管理需要进一步完善综合考评机制，一是要抓大放小，优化指标体系；二是探索更好的政府考评、社会考评的评价方法，更加全面真实的反映气象部门的服务质量和服务水平；三是细化量化考核办法，建立科学的加减分机制；四是充分考虑我国东西部发展不平衡及各单位业务工作侧重点不同等实际情况，实行差异化考核；五是充分发挥考评结果的导向作用，进一步激励、调动广大干部职工的积极性；六是加强综合考评工作的反馈、交流和培训。

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