内向性邻避冲突及其解决之道——以某高校教师住宅小区为例

文/刘 超 ，胡 伟 （..湘潭大学，湖南湘潭 405）

一、问题的提出

邻避冲突是从英文“Not in my Backyard”(简称NIMBY)中意译过来的，最早是英国记者Emilie Travel Liezey提出，描述当时美国人对于化工垃圾警觉和反感的态度，后被学者和媒体广泛使用，指在现代化与都市化的进程中，许多集体消费的必要公共设施与非集体消费的生产设施，均面临因设施的外部性扩散，而引起周边居民反对与抗争的现象。［1］伴随着中国城市化进程的加速和公众权利意识的提升，因为各种邻避设施建设而引起的邻避冲突越来越频繁，邻避冲突研究逐渐成为一个热点问题。目前关于邻避冲突的相关研究一般将邻避设施对社区公众的影响视为均一和同质的，并基于此，把受其影响的社区公众作为一个有着完全共同利益、协调一致行动的集体行动单位。他们团结一致，采取集体行动反对政府、企业等兴建邻避设施。对社区成员来说，这类冲突的对象是社区外部的政府、企业等，因而可以称之为外向性邻避冲突。但在实践中却存在另一类邻避冲突。因为同一设施对不同社区居民而言其效用都可能是不同的，即使社区成员对邻避设施效用认识一致，其在邻避冲突中利益诉求也可能不尽相同。比如小区移动信号基站、社区医疗服务中心、社区行为矫治中心等公共服务性设施的修建都有可能引发这种矛盾和冲突。在大型住宅小区日益普及的今天，这种情况正变得越来越普遍。例如，在百度搜索关键词“基站”、“小区”、“业主”，可得相关搜索结果2,890,000项。其中相当多内容是因小区内移动通信基站建设而导致了小区居民内之间的矛盾。由于这些冲突主要发生在社区成员内部，因此我们可以把它们称之为内向性邻避冲突。那么内向性邻避冲突与社区外部邻避冲突相比有何特点，如何解决这种邻避冲突？这正是本文所欲解答的问题。

二、个案：某高校教师社区的手机信号基站风波

本文介绍的案例是湖南省某高校教师社区内修建手机信号基站而引起的风波，可视此案例为典型的内向性邻避冲突。

中天住宅小区位于湖南省某市，某重点大学大部分老师都居住其中。2012年6月下旬，小区居民突然发现在该小区某栋居民楼一两层门面房的二楼存在着一个移动通讯基站。这让基站附近的部分小区居民觉得很不安，不久有多位该栋居民楼和附近楼房的居民表示最近身体出现了不同程度的病症，这更加剧了一部分居民心中的恐慌情绪。于是，在一位退休老教师的牵头下，这些居民集体向小区业主委员会反映情况，业委会回复对此并不知情。于是居民们又向物业公司提出意见，要求物业公司立即关停并拆除该基站。但是物业公司表示，对此事也并不知情，后来了解是移动公司与该门面房房主签订了房屋出租协议，并私自在其中设置基站设施。因此物业方面不能直接关停该基站，但可以向该门面房业主及移动公司表明社区居民态度。在物业公司的联系下，相关业主、街道代表、业委会代表和移动公司进行了协商。最后，移动公司就私自建设基站问题道歉，并同意在限期内关停并拆除基站设施。

但一波未平一波又起。基站拆除后，小区内很多居民发现手机信号明明看起来还可以，却无法接打电话。因此对移动公司的投诉不断。移动公司认为这是因为小区内没有基站，导致通信效果不佳。为平息日益增多的投诉，当地移动公司的相关负责人携环保部门工作人员再次登门造访教师公寓小区，邀请业主委员会和部分业主代表在物业办公室再次协商重建基站问题。环保局的技术人员甚至领着大家到小区周边某信号基站旁边，当场用仪器测量电磁辐射，以消除大家对“信号基站辐射有害健康”的顾虑。同时移动公司还同意支付小区基站设置和使用费用，费用资金将用于小区内公共设施（健身器材、花园）的修建和维护。但是，一些老年业主及基站拟修建地址周围几栋的一部分业主代表们仍强烈反对建设基站，就算是给予经济补偿也不妥协。他们的态度引起了一些年轻人和远离基站业主的不满。这些人指责反对方不懂科学、不顾公共利益。而反对方则指责支持方站着说话不腰痛，“要不把基站修到你们楼上？”。面对反对方的这一质疑，支持方却拿不出较为理想的基站选址方案。于是，围绕基站选址问题，出现一些令人哭笑不得的现象：一些人多次向移动公司投诉信号差，但当初强烈要求拆除基站的也是他们；一些人强烈要求移动公司重设基站，但一说要把基站设在自家楼上，又忙不迭表示反对。

如此，本来是小区业主与移动公司的矛盾，现在却转变为小区内业主之间的矛盾，这是大家都始料未及的。如何使得基站修建既能有效解决小区移动通信信号问题，又能尽量减少其给相关业主心理和生理的损害，成为一个看似难以解决的矛盾。

三、社区内邻避冲突的特征

从上述案例我们发现，与以往涉及社区与社区外组织（政府、企业、非营利性组织）的外向性邻避冲突不同，社区的内向性邻避冲突主要有以下特点：

（一）冲突主体内部化。以往广为学术界关注的邻避冲突，其主体一般是邻避设施的受影响者和邻避设施的建设与审批者。但在本案例中，冲突主体却出现了一些变化。起初，冲突主体与一般邻避冲突的主体类似，小区内一部分业主与移动公司、物业公司与移动公司成为对立的冲突者。冲突的结果以移动公司同意关停移动基站结束。之后冲突的主体逐渐发生变化。随着小区移动信号问题凸显，在移动公司就基站重设问题做出让步之后，小区内部业主之间的冲突就成为这场邻避冲突的主要矛盾。此时，达成妥协的移动公司与小区物业仿佛已经超然事外，而本应团结一致采取共同行动的业主方却陷入了内部的冲突与矛盾之中。这成为内向性邻避冲突的最重要特征。

（二）冲突利益取向多元化。在一般的邻避冲突案例中，冲突双方特别是冲突中受邻避设施影响的一方大多基于共同利益取向而结成利益共同体，并以此为基础推动集体行动，从而实现其利益诉求。但在本案例后期，业主方却难以形成利益共识，也难以形成统一的集体行动，其原因就在于业主方在本案例中呈现出多元化的利益取向。对部分公众而言，移动通讯服务并不重要，因为还可用电话取代，相反，自身健康是重要的。他们之所以反对基站建设，主要是为了争取其健康权益；而对另外一些公众而言，他们认同专业人士对移动基站辐射问题的解释，并不认为基站辐射会对人体健康造成不良影响；同时，还有一些人士之所以加入反对者行列，仅仅是因为家中某一重要成员（通常是老人）强烈反对基站建设，其实自己对此不置可否，对这些人而言，家庭和谐是重要的。

（三）力量对比复杂化。在一般邻避冲突中，冲突双方各自都是利益统一、行动协调的主体。对邻避设施兴建或审批者而言，该设施常常事关其重要利益，因此常常在冲突中倾向于坚持己见，用强大的经济力量甚至是强制力量，强行推进该项设施建设，显示出较强大力量；而对邻避设施的受影响者而言，由于利益攸关，也容易达成共识形成集体行动。但在本案例中，冲突各方却呈现出更为复杂的力量对比情形。从冲突各方人数看，无疑赞成重设基站的业主占绝大部分。可是，这些赞成者大多数是大学在岗教职工，每天忙于上班、上课，每次业主会讨论该问题时，到会者不多；这部分业主年纪较轻，相互之间沟通交流机会不多，很难形成有组织的集体行动。反对者多以退休职工、在职职工的父母为主，相比于其他群体他们更加关注自身健康权益，兴建基站给他们造成的剥夺感也更强烈，因而，依据集体行动的逻辑［2］，他们具有较强的动机和组织能力来反对基站的修建。所以尽管他们人数虽少，却能量强大，每次业主会上能够相互呼应，形成强大的反对声浪。另外一些人则可视为动 者，他们深受信号不好之苦，但常常碍于家人及邻居意见，不能明确表达自身意见。对他们而言，无论事件如何解决，都能实现其某个方面的利益关切，属于典型的搭便车者（free-rider）。导致这部分人在冲突中没有立场，虽然人数最多，却是力量最为弱小的群体。

四、社区内邻避冲突解决的困境

对一般性邻避冲突解决的途径，国内外学界做了较多的研究。美国学者Rade总结了美国和加拿大两国解决毒性化学物质掩埋场的经验，认为强力的管制途径和市场途径是基本解决途径，同时，他还认为这两种途径虽然在某些时候有效，但是其缺陷是显而易见的，前者容易造成民众更加激烈的抗议行动，后者则存在市场失灵的风险。因此，他提出还存在一种自愿解决途径，强调社区居民对邻避设施建设的自主选择与自愿特性，主张实现居民与政府及邻避设施建设方的民主对话，让居民参与邻避设施建设地址的选定过程，并得到相关的充分信息［3］。Lesbirel高度评价了这一观点，指出这些政治对话虽然不是解决邻避冲突的灵丹妙药，但是可以促成动态协商的达成，以提出具有创新性的补偿方案［4］。我国学者何艳玲则认为应该将邻避冲突的解决看成是一个“治理”问题而非“管理”问题。这意味着，从治理的主体来看，不再是政府这一单一主体，而是包含着来自不同领域、不同层级的行动者所构成的复杂网络结构；从治理的基础来看，也不再是单一的政府权威，网络中的其他行动者在治理过程中同样具有某个方面的权威，政府虽然仍发挥主要作用，但是必须与其他行动者合作；从治理的方式来看，治理应该是强制手段、市场交换手段、谈判协商与妥协手段并用。因此，何艳玲认为，邻避冲突的治理过程不仅仅是邻避冲突的解决或者消散，更是政府与其他行动者（冲突的利益相关者）在互信、互利、相互依存基础上进行持续不断的协商谈判、参与合作、求同存异的过程。［5］

但是，无论理论界提出多少种解决问题的办法，根源于利益取向多元化和“成本或收益高度集中化”的邻避冲突在现实中的解决始终在遭遇困境。而内向性邻避冲突的特质又使得相对于一般性邻避冲突而言，其解决过程存在更为特殊的困难：

第一，经济补偿作用有限。在一般性邻避冲突中，经济补偿手段是通常采用的一种冲突解决途径。通过给予邻避设施受影响者本身一定的资金补偿、工作机会等，来换取居民不反对邻避设施的修建。以往研究表明，经济补偿手段在受影响者经济条件较差，收入来源有限，且邻避设施不利影响可控的情况下，能有较大作用。［6］但如果受影响者经济条件较好，则作用十分有限。例如在本案例中，基站建设的反对者多为高校退休教职工或者在岗职工父母，经济条件大多较好，衣食无忧之余更关心自身身体健康，因此单纯的经济补偿作用是非常有限的。另外，邻避设施建设的支持者大多是社区成员，他们也不太可能对反对者进行经济补偿，让反对者在“搭便车”享受便利的同时还获得物质利益。

第二，强制手段阙如。在一般邻避冲突研究中，强制手段被认为是最坏的也是最后的解决冲突的方式。政府通过采取戒严、镇压等暴力手段来解决邻避冲突。这种方式从短期看虽具效率，但从长期看却是成本最高、收益最小的。在现代社会，以人权、民主为基本价值的现代政府已经很少采取这样的手段，但它仍然在政府解决冲突的工具箱中。而在内向性邻避冲突中，冲突并不发生在政府与公众之间，甚至主要不在邻避设施建设者和社区居民之间，而是在社区居民内部持不同意见的群体之间。这些群体虽然彼此在特定邻避设施修建的问题上，利益取向不同、态度观点相异，但长期共同生活工作在一起，早已形成了一个较为稳定的共同体。这个共同体拥有统一的社会规范，共享特定的价值和社会福利事业，具有明显的归属感。在这种内向性邻避冲突中，强制手段既缺乏可靠的实施主体，也受到社区这一共同体的有效制约。因此，强制性暴力手段不可能成为解决冲突的备选方案。

第三，谈判协商困难重重。在经济补偿作用有限，强制措施不能实施的情况下，谈判协商似乎成为唯一的解决途径。但是，就本案例来说，社区内邻避冲突的谈判协商也存在很大困难。首先，谈判协商能力与群体大小的不协调。奥尔森在《集体行动的逻辑》一书中谈到了小集团往往比大集团更有效率、更富有生命力。“在集团中存在着只能提供低于最优水平的集体物品的倾向。由于在其他条件相同时，集团中个体数量越多，个人获利份额就越小，所以集团中的个体数量越大，离最优水平就越远。”［7］社会学家乔治·西梅尔也指出：“比起大集团，小集团行动更果断，而且更能有效地运用它们的资源，向心组织的小集团一般总能发掘并使用其能量，而在大集团中能量经常是潜在的”［8］。在本案例中情况正是如此。占小区人口大多数的中青年人，虽然有自己明确的态度，但是很难形成有效的集体行动；而占小区少数的老年人，却能够很有效地组织起集体行动，从而在谈判中形成与支持者们相等甚至略微超出的力量。正因如此，谈判双方虽然人数不同，但博弈能力却相差无几。其次，谈判协商受伦理道德因素的影响。在一般性的邻避冲突中，谈判双方通常是社区居民与政府或者邻避设施修建方，法律决定了双方地位是平等的。而在内向性邻避冲突中，谈判双方的关系更多受到伦理和价值因素的影响。如在本案例中，一方面，反对方关注健康权、生命权，较之支持方关注的通信权更具有终极意义，因此当双方意见交锋时，反对方总能占据道德制高点。另一方面，从人口结构上看，反对方多为老年人，支持方多为中青年人，在双方的博弈中，“尊老、敬老”的道德传统也成为反对方的有力武器。特别是一些家庭老人坚决反对修建基站，年轻人即使内心赞同修建基站，也必须慎重考虑老人的意见。这样，也造成了反对者虽少，却力量强大；赞成者虽多，却能量不够。

五、社区内邻避困境的破解之道

（一）加强科学教育，消除敏感心理

社区内修建移动信号基站等带有公益性质的设施之所以发生冲突，一个重要的原因是社区部分公众对邻避设施存在较为敏感的风险认知。当人们主观上认为该设施存在某种健康风险后，社区内发生的健康危机往往都会被归因为设施的影响。这正如Scott Lash所言“在当代社会，风险实际上并没有增多，增多的仅仅是感知风险”。［9］处于风险社会时代人们较为普遍地存在有一种敏感、紧张、非理性的风险认知。风险代表着一种不确定性，人们对风险的认知实际上就是对不确定性的认知。人们对邻避设施影响的不确定，形成了相应的风险认知。而这种风险认知又特别多地出现在那些对风险真实情况了解较少又较为敏感的人群中，如社区的老年人。正是这种过于敏感的风险认知成为邻避冲突的最初驱动力。因此，减少人们对邻避设施影响的不确定性认知成为缓和、减少邻避冲突的重要工作。为此，首先，应该有针对性地对特定人群进行相关的科普教育，提升其科学素养，增强其对风险认识的科学性；其次，企业、社区、媒体等应将邻避设施造成的环境改变情况以及可能对人造成的影响开诚布公地予以公开，减少人们的不确定认知。

（二）增进沟通交流，促成相互妥协

在日常语言中，妥协意味着通过互让来找到一致点，从而消解对立。在现代政治生活中，不同利益集团或群体要达到完全的的共识几乎是不可能的，也不应该仅仅通过简单多数规则而形成决策，因此持不同意见的双方就必须根据共同体的根本利益进行妥协，相互照顾彼此利益，从而使协商后的决策更具有包容性和可行性。而要达成这种妥协首先要求冲突各方秉持协商与谅解精神。内向性邻避冲突的特征决定了其解决不可能依靠来自外部的某种强制性力量，而只能诉诸于内部的对话与谅解。而实现这种妥协的心理基础则在于冲突各方的协商与谅解精神；其次，达成相互妥协需要完善沟通平台。目前，社区内部交流沟通主要是通过业主大会、社区宣传栏等形式，但是在社区内部邻避冲突中，这些沟通平台与方式作用并不显著。为此，应创新社区交流沟通的形式。一方面丰富沟通方式，通过组织各种丰富多彩的社区活动如社区长跑、社区文化活动、社区亲子活动等，增进居民之间的沟通与交流；一方面完善社区管理服务部门与公众的沟通。根据巴纳德的观点，所谓权威是存在于正式组织内的一种秩序，是信息交流的对话机制。［10］社区内部沟通难以达成妥协的原因在于公共权威的缺位。因此为了促进社区内部妥协的达成，社区管理服务部门、为社区提供服务的企业等具有公共权威的组织应主动参与到沟通之中，通过“社区日”等形式与社区公众面对面交流，交换意见，增进相互理解，提升自身权威性,从而增强自身在社区内部邻避冲突中的影响力与仲裁力。

（三）加强法制建设，规范设施建设

建设缺乏规划性、规范性，建设决策和行为不公开不透明是多数邻避冲突包括内向性邻避冲突产生的重要原因，在本案例中同样如此。倘若小区在建设初期就规划了移动基站建设、倘若移动公司在最初设置基站时不是采取暗箱操作的方式，倘若移动公司最初基站建设有既定的标准可依，而不是有争议性地设置在居民小区门面房内。后续的冲突可能就不会发生。因此加强邻避设施建设的法制建设，规范邻避设施建设成为走出邻避冲突困境的重要路径。首先，要强制性地将基站、垃圾站等邻避设施建设纳入小区建设规划，凡是对社区内公共设施规划不清楚的小区，应缓建或不予审批；其次，要建立健全邻避设施建设决策制度。邻避设施建设关乎社区公共利益，从决策到建设都应在公开、透明的条件下实施，保证社区公众的知情权、参与权，使设施建设决策反映社区居民愿望，体现社区居民利益，而不能由相关建设者黑箱操作；最后，应建立健全基站等邻避设施建设的标准体系。对移动基站、垃圾站等设施建设的内外标准应更加明确具体，使之能形成实际的约束能力。

（四）政府示范引导，增强公众信心

社区邻避设施建设遭遇争议，一个重要原因在于公众对社区邻避设施安全性缺乏信心。因此，增强公众对邻避设施的安全性认识是一个重要问题。从实践来看，上海最新出炉的《上海市公用移动通信基站站址布局专项规划(2010－2020)》规定，基站规划将最先考虑政府大楼，其次为企事业单位办公楼、公建配套设施等处，公民住宅建筑仅为最末选择方案。［11］这无疑将大大增加公众对移动基站建设安全性的信心，有利于缓解甚至避免类似冲突的发生。

［1］谭红仁，王俊隆.邻避与风险社会：新店安坑掩埋场设置的个案分析［J］.地理研究，2005（42）

［2］Olson,mancur,1965,The Logic of Collective Action,Cambridge:Harvard University Press.

［3］RabeB.1994.，Beyond NIMBY:Hazardous Waste Siting in Canada and the United States.Washington，D.C.:Brookings

［4］LesbirelH.1999.NIMBY Polities in Japan:Energy Siting and the Management of Environmental Conflict，New York:Cornell University Press.

［5］何艳玲.“邻避冲突”及其解决：基于一次城市集体抗争的分析［J］.公共管理研究（第四卷）

［6］娄胜华，姜姗姗.“邻避运动”在澳门的兴起及其治理——以美沙酮服务站选址争议为个案［J］.中国行政管理，2012（04）.

［7］［美］曼瑟尔·奥尔森.集体行动的逻辑［M］.陈郁等译，上海：三联书店，1995：25.

［8］Georg Simmel,The Sociology of Georg Simmel trans.Kurt H.wolff(Glencoe,III;Free Press,1950),p92.

［9］Scott Lash.Risk Culture.In Barbara Adam,Ulrich Beck,and Joost Van Loon (eds).The Risk Society and Beyond:Critical Issues for Social Theory.London:SAGE Publications Inc.,2000.48.

［10］转引自程正敏.管理者权威的建立与有效的人际沟通［J］.经济论坛，2007（14）.

［11］祁超，全依婷.解读《上海市公用移动通信基站站址布局专项规划(2010-2020)》［J］.上海信息化，2011（08）.