基层社区治理视角下的基层体育社会团体发展研究

刘英奇，李继东，季彦霞

（河北体育学院，石家庄 050041）

1 问题的提出

上世纪80年代，在体制改革特别是在政府职能转变过程中，在政府积极鼓励 “从部门管理转向行业管理”的背景下，政府部门直接或间接地建立了很多体育社团。这些自上而下成立的体育社团与政府部门关系密切，在各类大型体育活动中发挥了重要作用，成为政府体育行政部门与职能机构的有力助手。它们具有典型的半官半民性，被认为是第二行政体系、国家行政体系的延伸，或者是国家行政的一部分，所以这些组织也往往被称为半官办的社团［1］。

上世纪90年代中后期，随着我国政治经济改革的深化，自由流动资源和自由活动空间进一步增加，为适应社会的多元化需求，自下而上成立的民间体育组织大量出现。这些团体成为群众性体育活动的主要载体，在推动基层社会 （城市社区、农村）的体育发展中发挥了极其重要的作用。这些自发形成的基层体育社团和半官办体育社团有本质上的区别，它们在组织、资金、人员上和政府没有任何联系，其存在和活动已经构成了一个相对独立的社会自治领域。

目前，对于我国体育社团的研究，较多地集中于全国性和省市级别的半官办体育社团，如一些学者对于我国全国性或省市级体育社团的发展现状进行了调查［2－5］，也有对我国体育社团历史发展的考察［6－7］，还有一些研究从非政府组织理论等视角对我国体育社团进行了分析，但研究对象都为正式注册的半官办社团［8－11］。少数研究对基层体育社团进行了调查分析，如人员构成、资金、活动范围、发展中遇到的问题等［12－13］，这些调查对于深入了解基层体育社团提供了重要的基础数据，但是对于基层体育社团的组织行为还缺乏进一步的分析。

总体而言，目前关于体育社团的研究中，一般理论问题研究较多，实证研究较少；对全国性和省市级体育社团研究得多，地方性体育社团研究得少；对正式注册的半官办社团的研究较多，对基层自发性的纯民间社团的研究较少。目前的研究成果还很难从总体上反映基层体育社团的发展现状。

本文以河北省基层体育社团为研究对象，将基层公共体育服务视为公共治理过程，通过对基层体育社团在基层公共治理过程中的组织行为进行考察，重点分析它们是如何构建自身合法性，考察它们与基层政府的关系及这种关系的形成。期望能够为基层体育社团管理的政策研究提供依据，进而促进基层多元化公共体育服务体系的建设。

2 基层社区治理

治理理论于20世纪90年代初期在西方国家兴起，现已逐渐成为社会管理与治理的一个重要理念和价值追求。“治理”指的是一种新的管理过程，强调的是政府与社会、公部门与私部门的一种互动协力关系。西方学者用 “地方治理”的概念来描述或解释这种新的地方体制，并将此演变过程称为 “从地方政府管理转变为地方治理”。从实质上讲，治理就是超越传统的政府管理模式，重视非政府部门的作用［12］。

近些年，随着国内民间社团的发展壮大，在农业、扶贫、司法、环境保护等领域都出现了民间社团 （非政府部门）与政府部门合作共同提供基层公共服务的例子，民间社团开始进入原来一直由政府控制的公共领域。在提供公共服务的过程中，民间社团与不同政府职能部门、商业组织、其他民间组织、个体参与者之间建立了新的互动关系，地方政府在治理过程中的角色职能开始出现一些明显的转变。

为基层民众提供服务，是当前基层体育社团组织的一个重要职责。在基层公共体育服务这一个治理过程中，基层体育社团和基层政府同为治理的主要参与者，它们与其他参与者一起合作，共同为基层社区提供公共体育服务。基层体育社团和基层政府的关系是在治理过程中逐渐形成的，它们的关系对于治理成效有着重要影响。

3 基层体育社团的组织形态和内部结构

为了更好地理解基层体育社团的组织行为，本文需要先对基层体育社团的组织形态和内部组织结构进行考察。随着社会经济、文化的快速发展，基层体育社团的存在形式逐渐多样化，比如街道社区体育组织、基层单位组织内部的职工体育协会、体育俱乐部、体育运动兴趣团体等。依据社团的注册形式，基层体育社团可以划分为四种存在形态。

3.1 机关、企事业单位的内部团体

内部团体是为满足单位组织的需求而建立的，成员也往往来自单位组织内部，比如职工体协。根据民政部颁发的《社会团体登记管理条例》，内部团体不是独立的社会团体，其活动范围需限制在单位内部。但是调查发现，不少内部团体不仅仅为内部成员提供服务，也面向社会提供服务。

大学生体育社团也可以归为内部团体，该类团体尽管作为大学生体育协会的下级团体存在，但是它们都在大学团委或学生管理处等部门登记，并接受学校的直接管理和审查，为本校学生提供服务。近年来大量出现的城市社区体育协会，比如某社区老年人体育协会，仅仅为社区成员提供服务，也属于内部团体。

3.2 合法注册的社团组织的分支机构

与内部团体的存在形式不同，分支机构需要在民政部门登记注册。相对于内部团体，多数分支机构的活动范围、组织成员等都不甚明确。乡镇农民体协就是作为市县级体协的分支机构存在的典型。

3.3 非正式团体

该类团体没有挂靠到其他单位组织，实际上游离于国家的社团管理体制之外，多数晨晚健身团体都属于这一类型。政府对于民间组织采取了较为严格的注册管理政策。《社会团体登记管理条例》的核心是 “双重管理”体制，即一个社会团体需要由登记管理机关和业务主管单位两个政府部门来管理。社会团体的成立首先需要向业务主管单位提出筹备申请并经其审查通过后，才有资格向民政部门申请登记注册。对于大多数自下而上成立的基层体育社团而言，因为缺乏和政府的联系，很难找到业务主管单位，因此大多无法在民政部门登记注册，从而只能以非正式团体的形式开展活动。

3.4 注册为社会团体的基层体育社团

调查发现，一些基层体育社团得以在民政部门注册，拥有社会团体的法人地位，但是这类的社会团体数量较少。一些气功健身团体属于该类。

调查显示，大多数基层体育社团制定了书面的组织章程、宗旨，以及一些确保组织运作的规章制度。还有的组织创办了用于传播信息和内部交流的刊物，很多组织都建立了自己的网页。可以说，多数基层体育社团都有一定程度的文牍化。但调查还发现，在实际运作过程中，多数团体以追求实用为目的，书面化了的规章制度并没有能够严格贯彻执行。对它们而言，一些规章制度虽然必不可少，但主要是设计给外人看的，而不是自己赖以遵从的。

在内部的组织结构上，多数组织，尤其是内部团体和分支机构，在形式上都呈现出与行政组织级别相对应的类科层化结构。但是，这些组织的内部运作中，虽然组织结构上存在分工，但是决策层、管理层、执行层之类的等级和层次不明显，基本上不存在行政隶属关系和上下等级制度［13］。

在考察基层社会团体时，应当更多地注意组织的功能结构，而不是形式上的组织结构。调查显示，大多数基层体育社团内部关系呈现为同心圆结构，而不是由严格的上下级关系构成的金字塔型结构。组织的领导人和主要成员组成圆心；之外是由核心成员组成的中间层，比如办公室工作人员、核心志愿者等；再之外是由一般会员构成的边缘层。对成员的影响力、对组织的参与程度和所发挥的作用都是从圆心到中间层再到边缘层依次降低。

4 基层体育社团合法性的构建

社会团体的合法性是指社团作为一个组织，由于其行为符合法律、道义，或者权威、制度看门人所制定的标准，而被人们、组织和政府部门所接受和认可进而能够运作的状态［1］。本文将合法性进一步细分为内部合法性和外部合法性，来分析基层体育社团合法性的构建过程。内部合法性指的是组织吸引和动员会员的参与与支持。如基层体育团体可以凭借领导人的个人魅力、活动的正当性、强调自身的公益性等来赢得成员的承认和认可，从而赢得实质上的内部合法性。外部合法性指的是社会团体吸引组织的外部因素，比如政府、组织外部的群众、其他社会组织等的认可和支持。本文着重探讨基层体育社团外部合法性的构建。

目前，国家权威在社会生活的方方面面还有着不可抗拒的巨大影响，相对于国家权威的承认和认可，社会的承认和认可被降低到了一个相对次要的层次上。因此，对中国的民间组织而言，赋予其合法性的主体不仅仅是社会和道义，更重要的是国家。社团往往通过寻求国家权威的支持和认可，来构建其外部合法性。

基层社会团体利用国家权威构建自身合法性的第一个途径，是通过各种方法主动把自己纳入国家行政体系，通过与国家行政体系发生一定关联来从某种程度上合法化自己。这种情况下，社团合法化的根源在于某一级单位 （可以是行政单位、事业单位和其他的政府和准政府权力机构）的领导以某种方式 （允许、同意、支持或帮助）把自己的合法性让渡或传递给民间社会团体［14］。比如，以分支机构和内部团体形式存在的基层体育社团就是通过其挂靠的国家正式法人组织（社团组织或者其他机关、事业单位）而获得某种程度的合法性。

基层社会团体构建自身合法性的另一个途径是利用国家权威及其符号。在中国目前的社会环境下，国家权威严重地个人化，政府官员的个人形象一定程度上替代了国家权威。调查显示，很多基层体育社团通过邀请政府现任官员，或已经退职的前政府官员担任名誉职务，或者邀请他们参加 （出席）自身举办的活动，来显示组织获得了国家权威某种程度上的认可。调查还发现，很多体育社团将社团领导人与政府官员的合影，以及官方媒体对本组织的报道张贴在办公室的显著位置，也是为了显示自身的合法性。

此外，基层体育社团与基层政府部门合作，积极提供基层公共体育服务，或者参与政府主办的公共体育活动，从而为组织自身或者组织的活动着上了一层 “政府参与，政府许可”的色彩。同政府行政权威绑在一起活动，可以获得政府对其在该政府所管辖的行政领域内活动的授权，也是一种借助国家行政权威而获得合法性的方式。

通过与国家及其符号发生一定联系而获取某种程度的政府支持，对于以非正式组织存在的基层体育社团更为重要，因为其本身无法正式注册而获得合法的法人地位，通过与国家权威发生联系可以从一定程度上弥补自身法律程序上的缺失，稳定自身的合法性基础。

5 基层体育社团与基层政府之间的资源互惠关系

根据资源依赖理论，组织间的关系会依各自的资源优势或劣势，进行各类资源的动态交易［1］。在基层公共体育服务的治理过程中，基层体育社团与基层政府之间就是这样一种基于资源依赖的互惠关系。

基层体育社团和政府合作，除了可以弥补其合法性上的不足、获得政府授权进入某一行政领域进行活动外，还可以获得物质资源的支持。调查显示，很多街道和社区都为辖区内的体育社团提供了办公地点、活动场地和体育器材等。

对于基层政府而言，基层体育社团帮助解决了在提供公共体育服务中遇到的问题。改革开放后，单位的社会政治功能开始弱化，原来单位承担的大量的社会职能开始逐步转移给基层社区。但是由于基层政府体制内人力、物力等资源严重不足，无法提供包括公共体育服务在内的各类公益性服务，利用体制外资源就成了必然。而具有公益性、志愿性、非营利性等优势的基层体育社团正好满足了这样的需求。通过基层社会团体，基层政府提高了自身的公共服务能力。

基层体育社团还可以帮助基层政府实现其治理目标，比如在构建和谐社会、推动基层社区精神文明建设的过程中，基层体育社团的社会性可以很好地加强社区居民之间的凝聚力。同时基层体育社团还可以成为联系政府和群众的桥梁，使弱化的基层政府的管理能力得到补充和强化。调查发现，很多社区在节假日慰问老年人的活动都是通过社区的老年人体育协会来组织实现的。基层体育社团在一定程度上延展了政府管理的范围和深度，有利于基层社会的和谐治理。

总的来说，基层政府和基层体育社团之间形成了一种互利关系。但是，由于掌握的资源的重要程度和稀缺程度不同，建立在资源依赖基础上的双方关系存在权力上的不对等。基层政府在社区治理的各主体中占据强势地位，社区治理的手段仍以基层政府单向的垄断性、行政性方式为主。这是二者在互动关系中，地位不对称、权力不均衡的主要原因。调查显示，几乎所有的社区体育社团的领导人都由社区领导担任。

6 讨论和建议

通过上面的分析可以发现，随着经济社会的快速发展，基层体育社团有了长足的进步，开始参与到基层公共体育服务领域，并与基层政府有了一定程度上的互动。但是由于自身能力不足、资金缺乏，以及较为严格的法律制度环境的限制，它们的独立性还相对较差。同环境保护、扶贫等领域的民间团体相比，基层体育社团公共服务的参与力度较弱，受媒体和公众关注的程度也明显不足。

由于基层体育社团的政治不敏感性，以及具有提供公共服务的实际能力，基层政府对体育社团采取了较为宽容的态度。但是同时还需要看到，基层政府对民间体育组织的发展还不够重视。一些基层政府的政策投入过度倾向于经济领域，而忽略了对于文化体育事业的投入。另外，在公共体育服务领域，计划经济时代的管理制度仍然存在，对于大众体育发展的支持力度还不够。近年来，各地政府相继推出了一系列扶持、强化基层体育社团发展的政策和措施，但是在具体政策实施、资金保障等方面还存在一些现实问题。

目前，宏观的法律制度环境也不利于基层民间社团的发展。目前的较为严格的社会团体登记管理制度导致多数自下而上建立的民间体育社团无法注册，获得合法的法人地位。这严重制约了基层体育社团的发展，使它们在筹集资金、与其他组织合作、参与公共性体育活动方面受到了诸多限制。从长远考虑，需要对于社团管理的法律制度环境进行改革，以进一步促进基层体育社团的发展。

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