基于环境保护的欧盟整合性产品政策分析与借鉴

孙法柏，王玉霞

(山东科技大学文法学院，山东 青岛 266590)

伴随着当今经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，人们对产品和服务的依赖也不断增加，与此同时，与产品和服务相关的环境问题也日益受到关注。由于产品的环境影响不仅存在于生产阶段，同时更主要的是存在于使用和处置阶段，而产品在该使用和处置阶段会对环境造成更加严重的影响。针对这种日益严峻的产品环境问题，我们需要从整体上考虑产品在流通、使用、废弃过程中的环境影响，提出整合性的产品环境政策。

一、欧盟整合性产品政策的提出与发展

伴随着当今环境问题的不断复杂化，传统被动反应式的环境政策碎片化问题也日益明显，因此对环境政策进行整合成为必然的发展趋势。欧盟在20世纪90年代末，为解决产品的环境影响，推出了整合性的产品政策(integrated policy)，致力于在产品生命周期的各个阶段，持续改进产品的环境影响。该新型政策正是欧盟为了克服环境政策碎片化的环境负面影响之弊端，在具体的产品政策层面上所做出的积极反应。

欧盟整合性产品政策大致经历了从酝酿萌芽、改革发展到最终形成三个发展阶段。早在90年代初期，欧盟委员会就召开讨论会，研讨有关整合性产品政策的目标、概念及适用领域等问题。后又于1999年在欧盟非正式环境部长会议上，将整合性产品政策确定为其工作重心，随后关于产品整合性政策的政府间会议多次进行，为欧盟制定整合性产品政策奠定了坚实的基础，提供了政治上的支持。经过充足的研讨和准备，欧盟委员会于2001年以“绿皮书”的形式发布了有关整合性产品政策的政治性讨论文件，随后又发表了一份官方“通讯”，明确欧盟及其成员国发展和实施整合性产品政策的整体性战略，初步构建起整合性产品政策的基本框架。

在欧盟整合性产品政策演进与实践过程中，相继形成了其特有的运作机制和法规体系，如生命周期管理机制、经济激励机制、产品环境信息传递机制和产品生态设计机制，并相继推行了《欧盟包装与包装废弃物法》《欧盟电子废弃物法》和《欧盟耗能产品生态设计法》等具体法案。这些运作机制和相关法案共同致力于持续改进产品整个生命周期总的环境影响。因此，通过对欧盟整合性产品政策的研究，能够解决因法律政策层面和管理层面碎片化所导致的产品环境负效应，对整合我国与产品相关的环境政策具有重要的意义。

二、欧盟整合性产品政策的内涵分析

在欧盟委员会“绿皮书”中，整合性产品政策，通过政策整合的方式，对产品从生产源头、生产过程到销售、使用和废弃各个阶段进行协同管理，以减低产品的负环境影响。整合性产品政策对产品环境影响的作用，不仅在于其整合的手段或形式，更在于其内含的理念和原则。整合不仅是一个静态的规则，而是一个在整合理念指导下的动态规制。以下期望通过对其内涵的分析，汲取欧盟整合性产品政策的真谛。

(一)“整合”的内涵

“整合”是“整合性产品政策”中最关键术语和核心特征，也是当代环境政策的主要发展趋势。早在1999年欧盟非正式环境部长会议上就突出了“整合”的重要性，并对“整合”的含义进行了解释，具体包括对四个方面的整合，即“整合不同的环境载体、整合产品生命周期、整合多种方法工具、整合各个领域的政策”［1］。在该内涵的基础上，欧盟其他的相关文献也对整合的含义做了阐述和分析。Ernst＆Young在2000年发布的研究报告中，将“整合”的内涵理解为三种类型。包括垂直型整合，是指按照产品生命周期理念采纳整合性的政策来降低产品的环境影响。水平型整合，是指为了预防污染在生命周期中不同的环境媒介之间发生跨界转移，需要整合产品生命周期所有不同阶段的环境影响措施。政策型整合，是指将产品环境问题整合到其他政策领域之中［2］。随着对“整合”基本内涵的不断理解与深化，欧盟委员会对“整合性产品政策”中的“整合”也做了基本解释。“首先是理论上的整合，需综合考虑与产品生命周期相关的各种环境因素，以整合产品整个生命周期所有阶段的环境影响;其次是实践上的整合，需以各利害关系方的参与合作和责任共担为基础，将多种环境政策措施加以整合，具体明确各利害关系方应承担的责任”［3］。随后，欧盟委员会对“整合”内涵的理解又从其他角度做了具体剖析:首先，若利害关系方的决定影响到产品生命周期某一阶段的环境，其须对该行为产生的结果有所预见，并对此承担相应的法律责任;其次，需要把产品生命周期作为一个整体思想，并且贯穿到各个领域当中去，而不仅仅只是将环境影响从某一阶段转移到产品生命周期的另一阶段。

(二)“产品”的范围

“产品”是整合性产品政策中另一个重要概念。整合性产品政策中的“产品”究竟包括哪些“产品”，“产品”的范围是什么，欧盟委员会没有明确的指出，只是概括说明欧盟整合性产品政策应该包括所有的产品和服务。从这个角度来看，欧盟委员会已经将服务纳入到产品环境政策领域中来。但是在整合性产品政策的发展过程中，是否包含服务存在着不同的认识。在整合性产品政策的发展过程的初期，最初由 Ernst＆Young提出的整合性产品政策研究报告中，并没有将服务的内容纳入到产品政策中来。该报告明确指出，“产品”指的是人工制成品而不包括服务在内。然而，在随后关于整合性产品政策的不断讨论和实践中，人们对“产品”的理解也发生了明显的改变，逐渐将服务涵盖在政策的范围之内，将服务视为政策的重要组成部分。例如，在欧盟非正式环境部长会议上修正了整合性产品政策的定义，将服务的内涵也加入其中。尽管在实践中，欧盟委员会承认整合性产品政策包含服务在内，但是产品仍然是该政策实施战略的核心。能够出现此种现象，主要是欧盟委员会认为从产品出发比较容易实施整合性产品政策，而且产品比服务更容易体现生命周期思想。针对此种现象，欧洲议会在通过委员会“通讯”时又重新强调了服务的重要性，并积极号召委员会应将服务纳入到产品政策的实施中去。具体体现为:“首先，通过利用产品服务系统等激励企业进行产品创新、提供新的产品模式，提高产品利用效率，减少废物产生;其次，许多产品在出售的过程中，已经与服务相绑定一并被出售，如电子电气产品在出售过程中，往往包含维修服务的等内容;第三，服务作为当今重要的部门，已经与产品环境影响有着不可分割的联系，如旅游等服务业也适用于整合性产品政策”［4］。

(三)整合性产品政策的原则分析

1.经济与环境的一体化整合原则:可持续发展原则。在社会发展中，环境保护不应是毫无目的的单纯保护，应考虑为了人类福祉的增加包括经济发展而保护;经济发展也不应是单纯为了经济增长而发展，应考虑环境的承载力，考虑包含环境成本的经济增长。可持续发展就是将经济发展的需要和环境保护的需要统合成为整体的一个原则，体现了经济与环境的整合性。正如《里约宣言》原则4所规定:“环境保护应成为发展过程中的一个内在一体组成部分，并且不能孤立于发展过程来看待”。这种一体化的思想构成了欧盟整合性产品政策的内核。为了实现环境、经济和社会的可持续发展，欧盟委员会将整合性产品政策列为欧盟可持续发展战略的根本性的政策，调动所有与之相关的利益相关者密切合作，利用市场机制，致力于从环境、经济和社会等多个层面实现可持续战略的目标。早在1999年欧盟环境部长非正式会议中就专门强调了这一点，并认为整合性产品政策兼顾了环境利益和经济利益的需求，能够使欧盟产品的国际竞争力得到增强。在整合性产品政策的推行中，始终是以经济与环境的一体化整合为目标和原则，以实现经济与环境的可持续发展。

2.环境合作原则。环境合作原则是环境法的基本原则之一，由于人类生存的环境是没有国界的，任何环境污染和生态破坏都会因“蝴蝶效应”而对全人类产生影响，局部的污染和破坏也最终会反应在整个地球之中。鉴于全球环境的一体性，就需要协调各国、各部门的利害关系，采取合作的方式来应对环境问题。产品从生产到废弃的全过程，都离不开对环境的依赖。每一个环节都涉及到不同的利害关系主体。因此，环境合作原则的理念适用于产品环境政策领域更有其重要意义。在产品的环境合作方面，主要包括利害关系方的合作和利害关系方责任共担两种具体表现形式。欧盟整合性产品政策的驱动思想是整合产品整个生命周期的环境影响，促进各利益相关者的广泛参与。因此，欧盟整合性产品政策以促进利害关系方广泛参与合作为原则，对产品整个生命周期环境影响承担共同的责任。

3.污染预防原则。污染预防原则是处理和解决环境问题的基本原则。旨在避免、减少、控制污染物的产生，而采取的各种有效措施，包括［5］:“对源头进行控制，采取无污工艺，采用清洁的能源和原材料来组织生产活动，避免污染物质的产生;对过程进行控制，通过对产品的生命周期的全过程进行控制，实施清洁生产，采用先进工艺和设备提高能源和资源利用率，实现闭路循环等，尽可能减少每一环节污染物质的排放;控制污染对环境的不利影响。通过采用污染治理设施对产生的污染物质进行末端治理，尽量减少其对环境的不利影响。”该原则同样也体现在了整合性产品政策之中。整合性产品政策不仅只在产品生产阶段对产品生命周期进行考察，而且要求从源头上进行环境控制，即在产品的设计阶段就要注重产品的环境影响。污染预防原则也体现在欧盟整合性产品政策之中，在欧盟委员会的“通讯”中，确定了在产品的整个生命周期当中贯彻污染预防的原则，特别是对设计阶段的环境影响进行源头控制。

三、欧盟整合性产品政策的运行机制

要想保证在产品整个生命周期所有阶段，促进产品及其相关服务，减少对人类及环境的不利影响，除了利害相关者的合作和责任共担之外，更需要有行之有效的运行机制。

(一)生命周期管理机制

由于产品环境影响具有广泛性和复杂性，不仅会发生在产品的整个生命周期中，而且这种环境影响还会在不同阶段之间进行跨界转移。因此，要求产品环境政策的制定必须采用综合性和系统性的理念和方法，以降低产品整个生命周期总的环境影响，避免环境影响在产品生命周期的不同阶段之间进行转移。鉴于此，欧盟采纳了生命周期管理机制来降低产品的环境影响。生命周期管理机制，采用全面的形式解决产品在整个生命周期中对环境所产生的负效应，在对环境影响最大的阶段采取措施，防止环境负担之间的跨界转移和跨地区转移，是一种从摇篮到坟墓的全过程的环境治理机制。例如以废弃物的管理为例，如果注重在生产阶段的工艺管理，就有可能减少产品在废弃后对环境的不利影响，但是现实生活中由于对经济利益的追求，生产者往往为了减少成本，不会使用对环境影响小的工艺，使得产品的环境影响转移到了消费者的阶段。而欧盟整合性产品政策，利用生命周期管理机制克服了这种弊端，以最小的成本产生最大的效益，旨在在最有潜力的环节降低产品对环境的影响。

(二)经济激励机制

传统的命令控制型环境政策，已不能为生产者提供持续的激励，企业往往只需达到规定的环境标准即可，而不会继续改善产品的环境性能，不利于环境、经济与社会的持续发展。鉴于此，欧盟整合性产品政策以市场为基础，注重市场作用的发挥，采取环境税、环境补贴、押金返还等多种经济激励措施。以环境税收为例，欧盟委员会“绿皮书”中明确指出，“为了内化产品环境成本，建立适当的产品价格机制，需根据产品的环境成本实行差别税率。”通过对不同环境资源使用用途的定价而设置环境税，对产品生产和消费实行环境成本性定价，以实现环境资源的优化配置。环境有偿使用理念，通过税收机制，将环境成本纳入各级经济分析和决策过程中，促使污染、破坏环境者从自身利益出发选择更有利于环境的生产经营方式，从而改变过去无偿使用环境并转嫁环境成本的作法，最大可能地实现环境、经济与社会的持续发展。

(三)产品环境信息传递机制

由于产品环境信息不对称现象的出现，一方面，与产品相关的重要环境信息集中地掌握在生产者和销售者手中;而另一方面，作为消费者却不能及时的掌握这些产品环境信息。为了保障消费者的产品环境信息知情权，欧盟采取了多种保障措施，保证产品环境信息及时、有效的传递。产品环境信息传递机制的措施主要包括强制性措施和自愿性措施两种。“强制性产品环境信息措施主要包括:产品成分说明;产品的使用和处置信息;产品标志;产品合格认证”［6］。这些强制性的产品环境信息传递措施，能够使消费者充分的了解产品所传递出来的环境信息，保障消费者“绿色”消费，从而调动消费者参与环境保护的积极性。同时，能够激励生产者“绿色”生产，鼓励生产者沿着生产链不断提供关键的环境信息给消费者。自愿性产品环境信息措施主要是指自愿性的环境标志。环境标志不仅是“绿化”生产的重要措施，而且也是“绿化”消费的重要手段。这些措施共同促进了产品环境信息的传递。

(四)产品生态设计机制

产品生态设计机制，又称生命周期设计机制。产品生态设计机制有别于传统的产品设计机制，除满足产品自身特有的功能和要求以外，还要充分考虑产品的环境影响，即产品的环境要求。产品生命周期评价是产品生态设计机制的基础。产品生态设计机制是欧盟整合性产品政策中重要的运行机制，它要求在产品的设计阶段就应该采取必要的行动，进行生态设计。因为欧盟认为，80%以上的与产品相关的环境影响因素在产品设计阶段就已确定，设计阶段是影响产品环境性能的源头。因此，产品生态设计有助于从源头上改善产品整体环境性能。为此，欧盟制定了相关的指令和法规。例如，《用能产品生态设计指令》(EuP指令)和《为规定能源相关产品的生态设计要求建立框架》指令(ErP指令)，其中后者是对前者的延续和扩展。

四、欧盟整合性产品政策对我国的启示

随着我国产品环境问题的日益恶化，我国传统的与产品相关的环境政策又缺乏一种整体性的考虑，而欧盟整合性产品政策恰恰是一种整合性的环境政策框架，对产品在流通、使用、废弃过程中的环境影响进行整体性的考虑，是以产品整个生命周期为核心的环境保护战略。因此，欧盟整合性产品政策在理论研究和实际执行方面的经验值得我国借鉴，是今后我国环境政策发展的一个重要方向。

(一)加强对产品生命周期的研究

产品生命周期是欧盟整合性产品政策的基础。产品生命周期思想是一种从“摇篮到坟墓”的环保理念。产品生命周期的循环就是一个生产、分销、消费和废弃的过程。而欧盟整合性产品政策强调产品生命周期思想，并且利用多种手段和方法对产品生命周期实行全过程监管，例如采用产品概念设计、生命周期管理、生命周期评价、生命周期预算等方法实现产品生命周期循环对环境影响的最小化。针对我国环境政策的弊端，首先需要从源头入手，即需要从理念上进行改善，引入产品生命周期思想，加强对产品生命周期的研究，才能更好地达到环境保护的目标，降低产品在整个生命周期中对环境所产生的影响。其次要借鉴欧盟整合性产品政策中的先进技术和方法，例如借鉴生命周期评估技术，定量分析产品所产生的环境效应及其潜在的环境危害。因此，需要加强对产品生命周期的研究，才能克服环境末端治理的局限性，才能达到对环境的全过程监管。

(二)加快有关产品环境立法的制定

欧盟整合性产品政策的执行，主要是通过不断制定与之相关的法案来推动。主要包括:包装及包装废物指令(1994)、废旧汽车回收指令(2000)、电子电器设备中禁用有害物质指令(2002)、废旧电子电器设备指令(2002)、耗能产品生态设计指令(2005)、与能源相关产品的生态设计指令(2009)。欧盟整合性产品政策法规体系，就是由这些与产品相关的指令所组成。为了全面贯彻整合性产品政策的要求，欧盟已经初步建立起涵盖电子电气产品整个生命周期环境影响的环境法律体系。通过对电子电器产品的环境影响进行立法管制已经是各国所普遍采用的方法。由于我国并没有形成比较系统的产品环境法律框架体系，与产品相关的环境政策措施分散的分布在法律政策当中，并没有建立起专门涵盖电子电气产品整个生命周期环境影响的环境法律体系。我国这种分散立法、多头规制的分散式环境立法模式，容易导致环境保护效率的低下。因此，我们可以借鉴欧盟的经验，通过对某些环境影响比较大的产品进行单项立法，如可以对电子电器产品的环境影响进行立法管制，逐步实现产品环境立法的整合。

(三)将公众参与融入产品环境政策

公众参与环境保护是整合性产品政策实施的关键环节之一，公众参与环境保护中的“公众”不仅仅包括生产者，而且还包括消费者在内。欧盟整合性产品政策将各利益相关者聚集到了一起，要求各利益相关者共同解决产品环境的影响问题。在欧盟整合性产品政策中各利益相关者对产品的环境影响承担的是共同的责任，为了实现产品环境经济效益的最大化，都应当积极参与融入产品环境政策中去。例如，生产者需要对产品进行生态设计，减少耗能产品的使用，利用生命周期评价等技术，从源头上降低产品的环境影响。销售商是产品传递的中介，是否选择和销售环境友好的产品，是其是否有效的参与环境保护的表现形式。而消费者参与产品环境政策的表现形式主要为选择绿色产品、进行绿色消费、合理回收利用等方式。现阶段，我国公众参与环境保护的意识还比较淡薄，需要调动生产者、销售者、消费者等参与环境保护的积极性，只有各利益相关者的积极参与，才能达到产品环境经济效益的最大化［7］。

(四)充分揭示产品环境信息

欧盟整合性产品政策强化了对产品环境信息的传递。由于在市场经济下，会出现大量的环境信息不对称的现象，大量的产品信息掌握在生产者和销售商手中，而产品最终的购买者却处于弱势地位，不能及时准确的了解相关产品的环境信息，为了保障消费者的产品环境信息知情权，欧盟采取了多种保障措施。例如，告知消费者有关产品的组成成分、告知消费者有关产品的潜在环境风险、使用产品标识、对某些产品进行相关质量认证等措施。通过这些具体的措施，才能保证消费者的环境信息知情权，理性的购买绿色产品。同时，生产者和销售者只有将产品环境信息及时地传递给消费者，才能使其绿色产品在市场上更具有竞争优势。因此，我们应该重视产品环境信息的传递，借鉴欧盟多种保障措施的同时，还需要加强对消费者的教育和培训，让消费者了解更多的产品环境信息的措施，改变先前不环保的消费习惯，积极购买环境信息量大的产品，才能促进绿色生产，才能促进经济和环境的良性发展和循环。

［1］Martin Charter，Alex Young，Aleksandra Kielkiewicz－ Young，Inga Belmane.Integrated Product Policy(IPP)and Eco － Product Development(EPD)［EB/OL］.http://www.cfsd.org.uk/ipp － epd/ipp － epd－discuspaper2.html，2013 －03 －23.

［2］Ernst.Developing the Foundation for Integrated Product Policy in the EU ［EB/OL］.http://ec.europa.eu/environment/ipp/pdf/ipp－devrep.pdf，2000 －06 －23.

［3］Commission of the European Communities.Green Paper on Integrated Product Policy［EB/OL］.http://eur－ lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2001/com2001－0068en01.pdf，2013 －03 －23.

［4］European Parliament.Report on the Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on Integrated Product Policy — Building on Environmental Life － Cycle Thinking［EB/OL］.http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT＆reference=A5－2004－0261＆language=EN，2004－04－08.

［5］杜云雁，瞿苏婉.污染预防在环境管理体系中的应用［J］.中国ISO14000认证，2002，(1):12－13.

［6］申进忠.产品导向环境政策研究［D］.青岛:中国海洋大学，2006.

［7］朱艳新，蒙玉玲.食品物流安全风险及其应对［J］.理论探索，2013，(1):65－68.