论 “一国两制”与中国政党制度的衔接：基础、条件与路径

柴宝勇

（中国青年政治学院，北京100089）

“一国两制”思想在香港和澳门的成功实践，证明了其思想的包容性和适应性，也为我们解决台湾问题积累了经验，展现了光明的前景。但作为一项创举，势必面对着许多后续问题需要解决，如各项制度和规则的衔接等，其中政党制度就是一个较为重要的方面。虽然 《香港基本法》和 《澳门基本法》均没有明确规定政党的性质和地位，但是在香港特别行政区，有政党组织在积极参与特别行政区的政治生活。在澳门特别行政区，也有政治性组织或团体在影响政治生活。台湾目前已经形成了 “多党政治”、 “选举政治”、 “政党轮替”的政治局面。在 “一国两制”条件下，我国的政党体制必须面对这些新的情况，做出相应的调整。

一、衔接的意义

我们讲中国领土，港澳台是不可分割的一部分；而我们讲中国的政党制度，一般只讲 “中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”；问中国有多少个政党，一般只是讲中国共产党和八个民主党派，而不包括香港、澳门和台湾方面的政党。从逻辑上讲，这有失严谨。中国的九个政党仅仅是中国大陆政党的数量，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度也无法包容和解释中国共产党和台湾地区执政党——中国国民党之间的关系，中国共产党与中国领土以内、大陆以外的各政党 （比如民进党）之间的关系，大陆各民主党派与中国其他政党（中共以外）之间的关系。

从理论上而言，如果能够做到 “一国两制”与中国政党制度的合理衔接，那么就能够从宏观上更加明晰中国政党的数量，从逻辑上而言就更能够理顺它们之间的关系，进而为分析和推进中国的政治文明进程做出重大的理论贡献。

从政治实践来看，如果能够做到中国的政党制度同 “一国两制”的很好衔接，不仅能够对香港、澳门的政治体制起到一个良性促进作用，而且为以后台湾的统一起到一个示范作用。从更深层次而言，这也可以展示中国特色社会主义政治制度、政党制度的民主性、包容性和进步性，在促进自己政治体制改革与完善的同时，也为世界政治文明作出自己的应有贡献。

二、衔接的基础与条件

新中国成立以来特别是改革开放以来，中国共产党领导全国人民内求发展、外求和平，一手抓经济基础建设、一手抓政治文明发展，使得中国的经济发展水平不断得以提升，中国的经济实力取得长足进步，人民的生活水平稳步提高，于此同时，中国特色的社会主义民主也逐步显现出其生命力和优越性。这是中国政治体制改革的基础，也给我们推行和贯彻 “一国两制”树立了信心，同时，也是我们将 “一国两制”与中国大陆的政党制度相衔接的总体基础。

（一）衔接的政治基础

1、承认 “一国”的基本原则

“一国两制”与政党制度衔接的基础势必是两者的交集，而两者交集的重要基础是 “一国两制”。“一国两制”的思想是在坚持 “一个中国”的前提条件下，允许两种不同性质的社会制度共存于一国之中，体现了中国共产党在对待社会制度问题上的宽容，也体现了其和平统一的魄力和诚意。 “一国两制”的核心，是要在一个中国的前提下完成祖国统一。邓小平指出：“问题的核心是祖国统一。”［1］90这就是说，按照 “一国两制”方针政策实现祖国统一后，香港、澳门和台湾的社会经济政治制度可以与大陆不同，但必须是一个统一的中国，必须坚持国家主权的不可分性和统一性。一个中国和国家统一是香港、澳门、台湾实行 “一国两制”的根本前提和根本目的。如果回避了一个中国的前提，不谈国家主权的统一和领土的完整，那么也就离开了“一国两制”的本义。因此，承认一个中国，就意味着 “两制”可以共存。相反，如果拒绝一个中国，就意味着 “两制”势不两立，就没有 “两制”共存的基础。当然，这种承认不仅在于作为地区政府的承认，而且还包括其区域内政党尤其是执政党的承认。

客观而言，香港还没有出现一般意义上的政党政治。一般意义上的政党政治是指由政党影响政权并在政治生活中处于中心地位的政治，主要有两种模式：一种是政党参与民意机关 （立法机关）的选举，获得多数席位而组织政党政府；另一种是政党参与行政首长的选举，通过赢得其职位而组织政党政府。香港虽然是享有高度自治权的特别行政区，但从权力来源看，香港行政长官的权力不是本地政党竞争的产物，而是中央政府通过基本法授予的，行政长官也是由中央政府任命的。香港特别行政区制定的 《行政长官选举条例》第三十一条规定，在选举中胜出的候选人必须在宣布当选的7个工作日内表示他不是任何政党成员，也不会成为任何政党的成员。此规定清晰地表明香港的政党不可能获得最高行政权。此外，香港特别行政区立法会实行的不是西方的议会制，政党在立法会获得再多的席位也不能组阁，政府主要官员的产生经行政长官提名，由中央政府任命。虽然从立法会选举过程和结果来看，香港政治生态的政党化色彩浓重，在第四届立法会的60名议员中，具有政党、政团背景者有44人，占议员总数的73%，特别是地区直接选举产生的议员，具有政党、政团背景者达27人之多，占地区直接选举议员总数的90%。由此可见，政党参与政权，并在香港政治生活中具有重要作用，但香港的政党政治还不是一般意义上的政党政治，也不可能出现执政党。

《香港基本法》中没有政党组织活动的明确规定，只是在第23条中规定：禁止香港特区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系。香港政党组织当然属于政治性组织或团体，这一规定显然适用于香港的政党组织。香港的政党组织，大多以社会团体名义登记注册。鉴于 《香港基本法》和香港法律中没有明确禁止政党的活动，香港回归以后，无论是中央政府，还是特区政府，均没有干预它们的活动。只要香港的政党组织遵守《香港基本法》和在特区实施的法律，就可以根据实际情况的发展，通过适当的方式和途径，依法有序地参与特区的政治生活。因此，从另外一个方面而言，通过适当立法对香港的政党作进一步的规范也是当务之急。

澳门社会中并无政党存在。所谓的参选组别（提名人候选人的委员会）只是临时性质，平时都以社团形式进行活动。澳门带有政治性质的团体包括澳门街坊会联合总会、澳门工会联合总会、新澳门学社、澳门繁荣促进会等。

台湾当局开放党禁之前，台湾政党只有国民党和依附于国民党的 “花瓶党”——青年党、民社党。自1986年3月国民党十二届三中全会以后，台湾当局开始调整内外政策，进行政治改革。1986年9月，一些党外人士无视国民党当局组党禁令，公开组织民进党，并以政党的名义参加年底的 “公职”选举。1987年7月15日，台湾当局废止实施长达38年之久的 “戒严令”。1989年1月公布实施 “人民团体组织法”，正式解除了党禁，从而使台湾结社、组党合法化。一时各种政党纷纷出现，并最终形成了各政党竞争性选举上台执政的政党政治格局，到目前为止宣布正式成立的政党有100多个。

台湾虽然暂时还未与大陆统一，但中国共产党明确承诺在一个中国原则下保留台湾现有政治体制包括其政党体制，对台湾存在的各党派的态度也是非常明确的。党和国家领导人多次表示：我们解决台湾问题的基本方针是 “和平统一、一国两制”；统一后，台湾的政治体制将得以保留，台湾的政党体制也将由台湾人民自己来决定；只要台湾当局承认一个中国原则，两岸就可以恢复谈判，而且什么都可以谈。2000年以来，党和政府始终与台湾地区承认一个中国原则、承认 “九二”共识的党派和人士保持着接触。2001年4月，亲民党 “三通”参访团访问北京，与海协会以及以海协理事或专家身份参加的国务院台湾事务办公室、外经贸部、交通部、信息产业部、民航总局的有关人士，就两岸“三通”问题进行交流和对话。2001年5月，钱其琛会见了率团来京的中国国民党中常委章孝严，就进一步加强两岸经贸交流和合作交换了意见。2001年7月，台湾 “新党大陆事务委员会代表团”访问大陆，与中共中央台湾工作办公室就发展两岸关系、促进和平统一的相关问题进行对话，并达成了六点共识。钱其琛在会见 “新党大陆事务委员会代表团”时指出：“我们一贯致力于同坚持一个中国原则、反对 ‘台独’的台湾各党派、各界人士交换发展两岸关系的意见。这次 ‘新党大陆事务委员会代表团’与中共中央台办的对话，是一种很好的尝试。双方本着相互尊重、求同存异的精神进行坦诚对话，就当前两岸关系重大问题的看法、逐步建立双方对话机制等事宜达成共识。这对于推动两岸关系发展具有积极意义。”［2］2001年7月29日，中共中央致电国民党中央委员会，祝贺国民党第十六届代表大会召开。贺电指出：“我党由衷期望贵党信守坚持一个中国原则、反对 ‘台独’、追求国家统一的立场，为促进两岸关系发展、推进国家和平统一进程做出贡献。”［3］

台湾地区各政党，只要承认一个中国原则，就有与中国共产党协商合作的政治基础，在未来台湾特区就有其合法地位。那些坚持民族、国家分裂的政党，不仅不能与中国共产党进行协商合作，其法律地位势必也会遭到取缔。

因此，“一个中国”原则既是两制存在的前提，也是讨论中国政党制度的前提，否则就无讨论之必要。

2、履行 “两制”的基本框架

在一国下，“两制”和平共处，共同发展。具体而言，就是保持原有制度基本不变。保持原有制度基本不变，首先是保持大陆主体的社会主义制度不变。邓小平深刻指出：“‘一国两制’也要讲两个方面。一方面，社会主义国家里允许一些特殊地区搞资本主义，不是搞一段时间，而是搞几十年、成百年。另一方面，也要确定国家的主体是社会主义。否则怎么能说是 ‘两制’呢？那就变成 ‘一制’了。”［1］219其次，要保持香港、澳门和台湾的基本制度不变。因为 “根据香港和台湾的历史和实际情况，不保证香港和台湾继续实行资本主义制度，就不能保持它们的繁荣和稳定，也不能和平解决祖国统一问题。”［1］67因此， 坚持 “一国两制”， 就要确定两个不变，其中任何一个方面变了，就不是“两制”共存。“一国两制”就是互不干扰，大陆地区坚定不移地搞社会主义，香港、澳门、台湾搞资本主义，中央不干预香港、澳门、台湾自治权范围内的事务，香港、澳门、台湾也不得做有损中国大陆社会主义制度的事，只有这样，“两制”共存和发展才有保障。

在这个意义上而言，不能够把香港、台湾的政党同中国大陆的政党相等同，也不能按照中国民主党派和中国共产党的关系来硬套它们同中国共产党的关系。它们自身并无服从中国共产党的领导、拥护社会主义道路等政治责任。

（二）衔接的政治条件

1、中国大陆政党制度的包容性

中国大陆实行的是共产党领导、多党派合作的政党体制。中国共产党是社会主义事业的领导核心，是领导着国家政权的执政党。此外，还有八个民主党派，它们作为参政党，在坚持四项基本原则的前提下，同中国共产党长期共存、互相监督，共同致力于建设中国特色社会主义。

中国特色的政党制度所具有的独特制度优势，就是它有强大的政治吸纳和整合功能。早在革命战争年代和建国初期，在中国特色政党制度形成过程中，中国共产党就通过自己正确的路线和政策的领导力与号召力，实现了与各民主党派、各人民团体、各社会贤达共商国是，共同为建立新中国而奋斗的大业。新中国成立后，在中国共产党的领导下，各民主党派通力合作，使我国以和平方式顺利地完成了社会主义改造，确立了社会主义制度。无论是在新民主主义革命时期，还是在社会主义革命和建设时期，中国特色政党制度都在实践中显示了其强大的政治吸纳和整合功能。

实现中国的完全统一，既是执政党的执政使命，也事关国家、民族的整体利益。尽管实现两岸和平、促进祖国完全统一符合两岸人民的根本利益，是全体中华儿女的共同心愿，是不可阻挡的历史趋势，但不能忽视在实现和平统一的过程中仍然存在的众多障碍因素，其中重要的因素之一便是两岸政治体制的差异。因此，必须发挥中国的政党制度所蕴含的民主价值的引导作用，促进台湾民众对中国民主政治建设成果、政治文明发展成就的政治认同，增强大陆对台湾民众的政治信任和政治沟通。

2、统一战线工作是中国共产党的优良传统

无论是在抗日战争时期，还是在解放战争时期，我党的统一战线工作都卓有成效，成功地完成了团结朋友、瓦解敌人之任务。统一战线工作在港澳回归时都发挥了重要作用。港澳回归前，港澳统一战线的主要任务是团结广大民众与港英当局、澳葡当局进行斗争，保证港澳的平稳过渡和政权顺利交接。港澳回归后，统一战线的主要任务是实现以爱国者为主体对港澳的管治，以落实 “一国两制”方针，发展经济、改善民生、循序渐进地促进民主发展，构建港澳的和谐社会为目标，服务于港澳的繁荣稳定，服务于国家的现代化建设和改革开放，服务于最终实现祖国完全统一的总体战略目标。今后，我们要继续发扬我党统一战线的光荣传统，要建立一支拥护 “一国两制”方针，以爱国、爱港、爱澳、爱台人士为主体的统一战线队伍。在”一国两制 “下，从广义上讲，港澳台统一战线是 “一国”范围内、在中国共产党执政条件下的统一战线，是新世纪新阶段对港澳台海外关系中的一部分。

三、衔接的路径

具体而言，衔接的路径可以从三个方面着手：第一，概念上的包容；第二，关系上的理顺；第三，具体制度上的设计。

（一）概念上的包容

概念上的包容是指中国的政党制度或者政党体制需要能够包容所有的中国领土内的政党。这涉及到概念的准确性和周延性，更涉及到政治基本原则问题。因此，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度应该具体为中国大陆的政党制度，尤其是在对国外和对港、澳、台进行交流时。宏观上，中国（包括港、澳、台）的政党制度应该是一体多元的制度，即以中国大陆的中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为主体，以台湾的多党竞争体制和香港、澳门的政党体制为多元的政党体制。

（二）关系上的理顺

在中国的政党政治框架下，实际上包括了五种政党关系：

1、合作性的政党关系

这是指中国大陆的政党体制是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。多党合作的内涵包括中共是执政党，民主党派是参政党，中共和民主党派之间不存在竞争执政地位的关系，各民主党派之间也不存在竞争关系。具体而言，这是在中国共产党与承认中国共产党领导地位的民主党派在社会主义旗帜下的合作，其目标是共同建设现代化的社会主义中国。在这方面，中共中央1989年制定了 《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称 《意见》）加以规范。

2、竞争性的政党关系

从 “两制”的视野来分析，台湾的政党制度是属于竞争性的。从国民党发动内战败退台湾后的半个多世纪里，台湾地区发生了一系列巨大变化，其中包括政党制度的演变。从脱胎于 “党国一体”的一党专政制度发展到一党独大体制，进而两党制政党制度雏形显现，台湾政党制度逐渐演变且渐趋成型。其中深层次的原因，就是台湾的政治与经济发展、地域冲突以及大陆与美国的对台政策等因素相互交织，共同作用于台湾选民的心理，进而对政党政治产生了极大影响，最终民意潮流与现代选举制度结合，衍生出了现在的竞争性的政党关系。

3、准竞争性的政党关系

这主要是指中国香港地区内部的政党关系。基于香港政治社会条件不成熟等因素，“《基本法》宪制设计的一个潜藏议程，是不希望本港政党政治蓬勃发展，尤其是尽量减低执政党出现的机会。”［4］如上文所述，香港不存在一般意义上的政党政治，政党对行政长官的产生、议员的产生都影响不大。虽然各个政党之间存在竞争，但又不同于竞争性政党制度下的政党竞争，所以称之为准竞争性的政党关系。

4、 “一国两制”下的协商性的政党关系

这主要是指大陆的执政党——中国共产党同港、澳地区的各政党之间的关系。在 “一国两制”条件下，特区内的合法政党组织，依照一定的程序，依法有序地参与特区内的政治生活，从特定的活动地域而言它们属于地方性政党。它们除依照基本法的规定不得与外国政治性组织或团体建立联系外，也不得干预大陆的政治生态，更不得反对中国共产党在国家的领导地位。未来台湾与大陆统一后，在台湾特区将产生地方性政党和地方性执政党。

中国共产党同港、台政党关系既不是像其与大陆的各民主党派那样的合作性的政党关系，也不是竞争性的政党关系，而是一种协商性的政党关系。中国共产党与承认一个中国原则的特区政党在爱国主义旗帜下的合作，其目标是共同把我国建设成为民主、繁荣、富强而统一的国家。由于特区实行资本主义制度， 《意见》中的内容将不适用于该层面的多党合作。虽然特区内的合法党派主要参与特区的政治生活，但也不排除其代表人士参与国家政权的可能。

5、 “一国两制”下的友好性的政党关系

中国大陆的各民主党派和中国台湾、香港地区的各个政党之间，既不同于两国之间的政党关系，也不同于中国共产党与之的关系。但是，不容回避的是，各个政党都有共同建设一个民主、文明、富强的中国的强烈愿望。在以前的中国历史上，中国大陆的民主党派同台湾的政党之间存在着千丝万缕的联系。而现今它们之间都会同中国共产党发生关联，也许在未来的多党合作和政治协商制度中也会发生关联。中国大陆的民主党派同台湾的各个政党之间友好往来 （如果可能的话），也许会为祖国的统一创造新的契机。

（三）具体制度的初步设计

我国宪法已经赋予了中国共产党执政地位，在民主政治的具体运作过程中采取灵活的选举形式吸收一些特别行政区的其他爱国政党参与到政协会议之中，不仅不会动摇中国共产党的执政地位，还会促进中国大陆政党制度的良性发展。当然，制度的改革和设计要按照科学的程序进行运作。这也是统一战线立足现实的与时俱进。

这里的具体制度初步设计为，全国人民政治协商会议要为港、澳、台的政党 （社团）代表留出名额。

党和国家领导人以及我国政府多次作出承诺，和平统一台湾后，不仅允许台湾保持其基本的资本主义制度不变，享有高度的自治权，而且在中央国家机构中还要留出名额，由台湾当局和各界人士担任。1981年9月30日，时任全国人大常委会委员长的叶剑英就向新华社记者发表谈话，提出和平统一祖国的九条方针政策，其中的第五条指出：“台湾当局和各界人士，可担任全国性政治机构的领导职务，参与国家管理。”［5］6邓小平也曾经指出，“祖国统一后，台湾特别行政区可以有自己的独立性，可实行同大陆不同的制度。司法独立，终审权不须到北京。台湾还可以有自己的军队，只是不能构成对大陆的威胁。大陆不派人驻台，军队不去，行政人员也不去，台湾的党、政、军系统都由台湾自己来管。中央政府还要给台湾留出名额。”［6］国务院台湾事务办公室、国务院新闻办公室1993年8月31日发表的白皮书也明确宣布：“特别行政区政府和台湾各界的代表人士还可以出任国家政权机构领导职务，参与全国事务的管理。”［5］235

上述这些论述，虽然主要是针对台湾问题而提出的，但就担任中央国家机构职务一点，同样适用于香港和澳门特别行政区。

根据 《意见》规定：“人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式。人民政协应当成为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所。”中国人民政治协商会议制度是中国共产党领导的由各革命阶级、阶层、政党、团体及各阶层人士广泛参与的爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要制度和组织形式，是全体社会主义劳动者和一切爱国者的联盟，是具有中国特色社会主义政治制度的重要组成部分。各民主党派、爱国人士在过去50年都在这一制度的各级组织中发挥了巨大的作用。特别行政区的成立，特别是台湾同大陆统一后，应当将这些地区的拥护统一战线的党派也纳入到这一制度的各级组织之中，使他们能发挥政治协商、民主监督的作用。

在现在的全国政协委员中，代表性还是比较广泛的，以十一届全国政协为例， “人选中有因工作需要参加全国政协的有关方面现职领导干部；在经济、政治、文化、社会建设中做出突出贡献的代表人士、专家学者；部分从现职岗位上退下来的副省部级以上、军队正军职以上领导干部和部分中央金融机构、在京中央企业主要负责人；各民主党派、工商联负责人、无党派代表人士以及有关人民团体的负责人；爱国爱港爱澳、拥护 ‘一国两制’方针的香港、澳门各界知名人士；为维护国家统一、民族团结、社会稳定做出积极贡献的少数民族代表和宗教界人士；新的社会阶层中爱国、敬业、诚信、守法、贡献大的优秀代表人士；其他方面的对巩固和发展爱国统一战线有突出作用的代表人士”［7］。值得说明的是，港、澳的政协委员并无党派背景，而是以特邀香港人士、特邀澳门人士参加。目前，全国政协委员中还没有台湾委员。这也与台湾的立法有关。台湾现行 “两岸人民关系条例”明确规定台湾人士不得出任政协委员。但是，随着时间的推移，两岸政治往来的频繁，政治互信的积累，台湾人士出任政协委员将不是遥不可及的梦想。而且，港、澳、台的政党 （或社团）应该允许其提名政协委员的人选，这将更加有利于彰显政协会议的民主性。

从前瞻性的角度看，为港、澳、台的政党 （或政团）预留政协委员名额，将有利于推动 “一国两制”的新实践。

就目前而言，要做到与 “一国两制”的衔接，还需要内地有相应的制度做支撑。比如，改革政协委员的产生方式、对选举制度做出调整，使共产党领导下的多党合作和政治协商制度和选举制度与台湾特别行政区的竞争性政党政治、直接选举制度相衔接。这也是健全和完善社会主义民主制度的必由之路。

四、余论：发展中的问题需要在发展中解决

港澳自回归以来，保持了很好的经济发展和政治稳定，这也体现出 “一国两制”制度的成功，体现出中国政治制度的优越性和中国政治领袖的魄力和智慧，但不可否认的是，也还存在一些问题。国务院总理温家宝在2005年12月28日接见香港行政长官曾荫权时表示，香港仍有深层次的矛盾和问题未得到根本解决，而其中的深层次问题之一就是香港的政党与香港的政治体制之间的冲突与张力。香港政党组织的活动，容易导致香港过分政治化。有些政党采取极端激进的方法，导致立法会与政府的关系运转不畅。因此，我们要坚持 “均衡参与”的政治原则。全国人大常委会在2004年做出的关于香港政治发展的决定就指出，有关香港特区行政长官和立法会产生办法的任何改变，都应遵循与香港社会、经济、政治的发展相协调，有利于社会各阶层、各界别、各方面的均衡参与的原则。在台湾，中国大陆的政党制度和和平统一也都面临着一些阻力，特别是在民主政治发展中，有不同的话语认知体系。这严重影响了台湾人民对大陆的政治认同，阻挡了两岸和平统一进程。要顺利实现和平统一，成功解决台湾问题，需要发挥中国特色政党制度的功能优势，通过政治吸纳和整合，发挥好大陆各民主党派与台胞、海外华人联系广泛的优势和特点，增强推动两岸和平、促进祖国统一的合力。

当然，做到 “一国两制”与政党制度的衔接，需要两岸人民的不断交流沟通，进而培养政治互信。这需要中国政治制度的发展和完善，需要香港、台湾的政党制度扬长避短，更需要两岸政治领袖的政治魄力和政治智慧。

［1］邓小平文选（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1995.

［2］人民日报，2001-07-13.

［3］人民日报，2001-09-30.

［4］马岳，蔡子强.选举制度的政治效果——港式比例代表制的经验［M］.香港：香港城市大学出版社，2003：70.

［5］一国两制重要文献选编［M］.北京：中央文献出版社，1997.

［6］邓小平文选（第三卷）［M］.北京：人民出版社，1993：30.

［7］杜青林就第十一届全国政协委员人选建议名单作说明.［EB/OL］http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2008-01/25/content_7498172.htm.