基于辽河清障工作及开拓保险灾害补偿机制的探讨

代 斌

(鞍山市水利局，辽宁鞍山114001)

0 引言

建国以来，经1953、1961、1986年3次较大的整修，辽河整治工程已初具规模，防洪大堤已能抗御5 000 m3/s的洪峰流量。但由于河道淤积，特别是河滩设障严重，抗御洪水能力很难达到20 a一遇防洪标准。一旦遇有类似 1951、1953、1960、1985、1986、1994、1995、2005、2010年的洪水，很容易重演1985年辽河全线抗洪的紧张局面，后果将不堪设想。

辽河清障工作是巩固辽河整治、提高辽河防洪标准的重要措施之一。但目前尚有许多问题亟待解决，现探讨如下:

1 辽河清障存在的问题

1.1 柳河大量泥沙输入江河，造成辽河干流逐年淤积

辽河干流至石佛寺以下为平原河道，六间房以下属辽河口三角洲范围，辽河中下游平原是来自辽河上游地区黄土丘陵、活动沙丘的大量泥沙长期堆积形成，因此，地势平坦，河道比降为0.5‰～2‰。

柳河是辽河右岸一条多泥沙支流，有1 023万m3/a的泥沙淤积在辽河，促使河床逐年抬高，辽河已发展为全国第二大悬河。如台安县六间房河段，以6 cm/a速度淤高。该段河道纵比降仅为1/10 000，而河道横比降达1/1 000。汛期若形成洪水高水头差时，我区境内辽河河道会出现多处类似1986年辽河何家顺堤行洪威胁大堤安全那样的险情。

1.2 民套堤密布，滩地严重阻水

辽河从清河口以下至盘山闸门有套堤100余处，特别是巨流河以下更为密集。由于清障政策不落实，加之管理不善、政令不严，促使邻近县、乡(镇)互相攀比修筑套堤，使辽河不少堤段3 000～3 500 m宽的河道，缩窄为不足800～1 000 m窄胫口河道，甚至有的堤段套堤堤顶高程高于整治前辽河大堤堤顶高程。

1.3 滩地造林、筑台建房、跨河桥闸渡口、引道阻水是不容忽观的清障目标

从1976年至辽河整治期间，辽宁省各级政府对滩地房屋动迁、清除阻水树木及阻水桥梁扩孔等，做了大量工作。鞍山市全部动迁辽河难地内居民506户、2 450口人、1 634间房屋，河滩地内树木也按要求间伐了通洪道。但这项工作发展不平衡，尚有少部分房屋、蔬菜大棚未动迁，林木清障不彻底，局部段有复障现象发生。腰屯、红庙子大桥虽进行了扩孔，但洪水运行中壅水，还没有达到设计标准要求。盘山闸仍是辽河下游泄洪的主要卡脖子河段，急需对其进行改、扩建，同时采取“挖”、“拖”、“冲”的清淤措施。

2 对辽河清障工作的建议

为尽快搞好河道整治，为汛期防洪打好基础，根据全面规划、突出重点、分期实施的原则，对辽河清障工作建议如下:

2.1 清障工作要由各级政府领导和组织实施

河道清障工作主要决定于各级政府的态度和制定的清障工作政策是否合适。水利部门在这项工作中虽然是执行部门，但却解决不了国土规划、产业结构和土地的调整、粮食收购、农业扶持政策及扶助乡村企业增收措施等问题，障碍只能增加水利部门防洪和管理工作的负担。

清障工作政策性强，涉及到千家万户和政府各部门。从辽河防洪的角度要求，辽河清障工作势在必行，但工作实施涉及到国土规划、财政补偿、民政救济、税务保险、农业、水利、林业及乡镇企业等部门，防洪非工程措施政策制定与实施必须由省政府牵头，主管省长挂帅，各级政府层层落实行政领导责任制，划清各部门职责范围，限期解决，才能做好河道清障工作。

2.2 要认真落实清障工作的各项政策

辽宁省河道中的在册耕地面积较大，且大部分土地肥沃、单产较高。如台安县辽河滩地内在册耕地达0.75万 hm2，且分布在沿河6个乡(镇)、35个村，204个居民组，涉及到5万口人。其中，达牛、富家两个乡(镇)，虽然河滩中的在册耕地面积仅占全乡(镇)总土地面积的1/3，但粮食产量却占全乡(镇)总产量的1/2以上。另有为数不少的重点村，其全部耕地在规划套堤以外，如不认真落实清障工作的政策，仅靠水利部门搞清障，则工作很难开展。

推广滩地防洪保险试点，开拓市场化洪灾转移分担机制:2006年6月26日《国务院关于保险业改革发展的若干意见》正式公布，这个意见明确了保险业在我国经济社会发展中的定位，提出了保险业改革发展的指导思想，总体目标和主要任务，体现了社会主义和谐社会建设的要求。明确积极稳妥推进农业保险试点，发展多形式、多渠道的农业保险方向，是研究制定我国支持农业，以工补农，以城哺乡重要政策导向，笔者认为加大推进以辽河为主的大河河滩地保险，规范完善多层次的洪涝灾害保险措施，开拓洪灾转移分担机制，建立国家、地方财政和农民共同分担市场化灾害、事故补偿机制对防洪减灾具有不可替代的重要作用。

根据鞍山地区辽浑太绕大辽河沿岸河滩地农业经济状况建议应采取以下实施方案与措施设想。

1)政府部门要搞好土地调整，帮助因清障而受灾或引起土地沙化的群众解决好生产、生活困难。首先要保证这些村户每人有足够的口粮田或一定数量的生活保护地。对受灾面积较大，调整土地有困难的乡村，各级政府应采用如三峡库区移民政策，有组织、有计划采取“化整为零”的办法，动员群众外迁，而财政和水利部门应予以补助。计划、土地部门应本着实事求是精神，核减因清障而减少的耕地面积，核减落实因河道清障而降低农业生产收入人口，落实扶持补偿措施，调整土地承包合同。使原在大堤外耕种的群众，每人在大堤内保证有一亩口粮田。

2)制定优惠清障政策，在经济上扶持重点清障乡(镇)。对清障重点的乡(镇)群众，凡是新开垦荒地和有计划移民者，应给予开荒投资和移民补贴。积极推广滩地“高改矮”耕作制度改革，大力推广以井灌、喷灌为主的滩地水利建设，积极扶持发展蔬菜大棚保护地和利用大堤炕、坡栽桑养蚕等综合经营生产。

3)城市企事业应采取对口支援的办法，帮助搞好河道清障乡(镇)、村企业生产、开拓生产门路，增强乡、村自身生产维持能力，以保障沿岸群众在清障后的基本生产和生活水平不受到影响。

4)学习国外推广防洪保险和国内淮河试行防洪基金等经验，改善辽河清障经济环境。各级政府对辽河清障应实行扶持政策，按照“预防为主、防重于抢”的防洪原则，采取从救灾款中拿出一部分，财政支出一部分，受保护的企业、集体、个人承担一部分的办法，开展防洪保险业务。要通过行政手段干预投保入股和法定保险政策相结合的办法，实行低定额标准，达到沿岸群众在经济上能承担的水准，以辽河清障任务重的地区为试点，积极推行非工程措施，开展河道清障工作。

3 辽河清障技术工作探讨

从1975年至今而开展的辽河清障工作，对改善辽河行洪条件，保证辽河安全渡汛，起到了较大作用。但同时也存在不少问题，如辽河清障工作应有总体规划和逐年实施任务目标;辽河清障工作应与河道整治工程、护堤护滩工程、引洪淤穿堤沟工程相结合同步实施。

鉴于辽河中下游河道已成悬河的特点，特别是从1986年汛后至今，辽河中下游大部分堤段河道已形成穿堤沟分流的情况，在辽河清障的技术工作上，建议如下:

3.1 辽河清障规划设计思路

上级水利规划设计部门应尽快制订辽河河道整治总体实施规划，确定辽河中下游河道整治规划线，并以整治线为基础，完善“固槽、淤滩、护堤”三位一体的整治工程及辽河清障规划设计，并根据实际制定逐年实施目标。

辽宁省水利设计部门应根据当前国家、省内财力及沿岸市、县群众经济承受能力和生产、生活具体情况，确定辽河中下游规划套堤保证流量、限制水位。如保麦黄水应确定为500 m3/s;保早熟作物应确定为以800～1 000 m3/s。这样，可以保证河道清障工作的顺利进行。

3.2 辽河清障施工方案。

统一清障施工队伍，保证施工同步进行。我们要总结并避免历次辽河清障工作中，清了复，复了清，互相攀比，执法不一，劳民伤财等做法。由省有关部门统一组织施工队伍，限定统一施工时间，从上至下(或从下至上)全面实施，以保证清障施工质量。

历年河道清障时间都在汛前实施，这时正值河道沿岸农民田间管理、追肥灭虫刚结束，农民在农业上的投入已全部投出。农作物正是孕穗期间，干部、群众对指日可待的丰收，满怀期望，若这时开展河道消障工作，各方面阻力极大。因此，河道清障工作的施工时间应定在秋季为宜。这时，农作物已收获到家，且是北方施工的黄金季节，河道水情、气象因素、施工环境等，都十分有利于河道清障工作的进行。

［1］朱国琴，王素慧.河道治理工程的设计方式探讨［J］.黑龙江水利科技，2012，40(07):115-116.