喀什噶尔灌区节水改造中面临的困境和发展对策

米热阿依·吾拉木，麦麦提依明·铁力瓦尔迪

(1.新疆水利厅喀什水文水资源勘测局，新疆 喀什844000;2.新疆水利厅喀什噶尔河流域管理处，新疆 喀什844000)

1 灌区的基本概况

喀什噶尔灌区位于新疆维吾尔自治区西南部，塔里木盆地西缘，灌区主要水源地为克孜河、盖孜河、库山河、依格孜牙河、恰克马克河五大河流。

灌区行政区划范围包括7县市4团场，为克孜勒苏柯尔克孜自治州的阿克陶县、喀什地区的疏附县、喀什市、疏勒县、伽师县、岳普湖县(3个乡除外)、英吉沙县(2个乡除外)，兵团农三师的伽师总场、41团、42团和东风农场。

1998年灌区总人口163.97万人，水资源总量50.52亿m3，总土地面积153.7 hm2，灌溉面积29.42万hm2，总耕地面积25.33万hm2。

2015年规划灌溉面积33.2万hm2，灌区农业生产以粮食为主，其次为棉花、林果业、其它经济作物等。

2 灌区节水改造的情况

喀什噶尔灌区节水改造项目自1998年实施以来，共编制了1次规划、5次可研、7期实施方案，目前已完成了7期实施方案内国家批准的全部建设内容。

实施的工程均严格执行了国家基本建设程序，落实了“四项制”，资金实行了专户专帐专人管理，做到专款专用，保证了工程建设的质量和进度，有效地控制了工程投资，基本达到了预期的效益［1］。

根据实施方案的批复，1998—2010年喀什噶尔灌区实施项目的概算总投资11 777.75万元，其中国家资金5 550万元，自筹资金5 877.15万元。其工程建设项目为:①阿瓦提灌区续建、配套、更新改造工程;②阿瓦提灌区续建配套及节水改造项2000—2001年度实施工程;③阿瓦提灌区续建配套及节水改造项2001—2002年度实施工程;④阿克陶县胜利渠过库山河渡槽工程;⑤克孜河天南维其克引水枢纽改建工程;⑥引克济盖调水渠改造工程;⑦木华里干渠改建工程。

灌区通过节水改造工程的实施，极大地提高了改建后的工程防洪能力，极大的减轻了受益灌区农民的负担;同时提高了引水保证率，减少了干渠输水损失。

3 灌区目前面临的困境

灌区所处的喀什噶尔绿洲具有悠久的历史，在2000多年前，种植业、畜牧业已在平原区具有一定的规模。特别是解放后，灌区的水利工程得到了很大的发展，但由于大部分工程建成运行至今已有三、四十年，工程年久失修，老化严重，险情时有发生，而且配套程度低，致使灌区水利工程基础设施薄弱，调蓄和控制能力差，水资源利用率低。目前灌区主要面临的困境:

1)根据《喀什噶尔大型灌区续建配套及节水改造规划报告》，喀什噶尔灌区估算总投资32.84亿元，项目实施10多年以来，国家仅投入5 550万元。由于投资严重不足，使得灌区整体仍然存在急需解决的问题有:春旱缺水、洪涝灾害、水土流失、土地盐渍化和水环境污染等问题仍然没有得到有效解决，灌区工程设施配套不完善，病险情况仍严重，山区无控制性工程，水资源的引、配、调、控能力差，利用率低，自动化管理严重滞后，严重影响了水资源效益的增长。

2)农业水费是灌区水利工程运行管理、维修保养的主要经费来源，是水利工程管理运行安全和工程效益发挥的重要保证。

由于灌区管理单位水价长期偏低，严重背离供水成本，现行农业水价执行的仍是1996年喀什地区确定的供水水价，水价为1分/m3，而灌区一级管理机构为新疆水利厅喀什噶尔河流域管理处仅为1.42厘/m3，灌区管理单位费用增加，单靠水费收入和公益性补助已难于维持工程的正常运行管理，而且灌区的工程设施、设备更新改造没有资金来源，致使工程老化失修和病险情严重，存在安全隐患。

3)灌区多头管理，造成各自为政，管理混乱，不易协调，行政执法难，同时还容易引发灌区水管单位之间管理矛盾，给灌区协调和供水服务工作造成困难［3］。

4 发展对策

主要包括4个方面:

4.1 采用多元化的投入机制，保障灌区工程安全

目前，喀什噶尔灌区工程设施老化，年久失修，工程不配套，在一定程度上影响了灌溉效益的发挥。喀什噶尔灌区地处边疆少数民族聚居区，属于国家和自治区贫穷地区，水利工程投资直接关系到灌区的经济发展、农民脱贫致富和社会的稳定，因此，灌区既要积极争取中央专项资金，又要采取一些吸引政策，按照“谁受益、谁负担、谁投资”的原则，充分调动县(市)和农民配套投入的积极性，引导他们投入水利建设，克服“等、靠、要”的观念，争取形成灌区节水改造多元投资的格局。

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坚持有限的节水改造资金发挥最大效益的原则，着力加快骨干工程的节水改造与续建配套，扩大田间示范工程建设试点，保障灌区输水安全;加大喀什噶尔灌区的水土保持项目的投资力度，减少流域水土流失;加大对灌区自动化管理设施的投入，逐步提高灌区的管理水平。强化项目法人建设，着力提高前期工作有效性，杜绝不规范建设管理现象的发生，以有力的建设管理工作促进灌区建设的健康发展［4］。

4.2 坚持创新发展，用改革的办法解决发展中的问题

4.2.1 努力破解灌区体制不顺对发展的制约

努力探索现状条件下促进灌区统一管理、高效运行的管理措施，不断突破体制制约，促进灌区可持续发展。

根据喀什噶尔灌区的实际情况，在管理体制上应打破了原有松散型管理体系，实现灌区统一管理、分级负责的科学管理体制，采取了“专管机构+供水公司+用水者协会+农户”新型管理体系，即一级专管机机构由统一的灌区管理机构负责，二级管理由灌区水管总站组建供水公司，三级管理由村级农民用水者协会承担。着重改变长期以来粗放管理状态，走集约化管理统放结合的路子。

按照企业化管理要求和精干、效能的原则，对原有机构进行改革、改组，以供水生产为中心，确立管理机构。通过确立了1种新型的供用水买卖关系，为进一步改革奠定了基础。

4.2.2 大力推进流域水价改革。

改变流域水价严重背离供水成本现状，改变阻碍农民节水意识提高的水价环境，认真落实自治区下发的《水利工程供水价格管理办法》和《水利工程供水价格核算办法》两个文件，与地州水行政管理部门和流域机构相互协作，大力推进流域水价改革，推进建立按成本供水和灌区合理负担的良性水价运行机制，促进流域高效节水工作，从而确保流域水利基础设施的运行维护步入良性的管理轨道。

4.2.3 着力解决“大锅饭”的运行机制。一方面抓住水管体制改革、定编定岗的机遇，推动政事企分开，从体制上扭转千军万马吃水费的局面，改善灌区管理单位的经济状况;另一方面要深化以竞争上岗、以岗定薪、岗随薪变为主要内容的人事分配制度改革，改变长期吃“大锅饭”的平均主义分配模式，加快内部运行机制与市场经济体制的接轨。

4.2.4 不断探索加强田间工程建设管理的新途径。继续推行以用水户协会为主体的田间工程管理体制变革，加快小型水利工程产权制度改革在灌区的试点，推动以一事一议、一渠一议为主要内容的田间工程建设管理新模式，因地制宜地解决好灌区田间工程“有人用，无人管”、管理主体缺位的难题，稳定灌区灌溉效益［5］。

4.3 坚持服务导向，夯实灌区服务经济社会发展的基础。

4.3.1 优化配置水资源，促进水资源可持续利用

巩固和完善“总量控制、定额管理、合同供水，水权到县，县界量水”的有效机制，着力解决灌区水资源配置中供水能力与用水需求、上下游协调配水中的突出矛盾和问题，发挥灌区水资源的最大效益，保障灌溉供水安全。

4.3.2 着力创新工程管理手段，不断提高灌区管理水平

加强灌区工程管理的基础工作，建立工程管理、养护的长效机制和制度体系，促进工程管理的规范化;加快工程管理技术手段的创新，促进信息科技手段的应用，推动工程管理的现代化;加快灌区立法进程，健全内部管理制度，加大依法维权力度，促进工程管理的法治化。

加大水资源保护力度，维护灌区清洁的水环境。建立健全灌区水污染的防范和预警机制，既充分履行好省级水行主管部门赋予的职责，又努力争取地方政府的行政、执法资源，推动灌区水污染治理网络的形成，保障灌区清洁的水源供应。

4.4 坚持和谐发展，促进管理事业的全面进步

加强灌区文化建设，推动灌区文体活动的持续开展，着力塑造全灌区昂扬向上的精神风貌;推动行风建设，大力倡导服务理念，加强服务体系建设，构建和谐的供需关系;坚持以人为本，加大基层和基础设施建设，让灌区职工共享灌区改革发展的成果，促进灌区管理事业的全面进步。

［1］王业娟，汪志农，贾玉平.我国灌区管理体制改革现状研究及分析［J］.西北农林科技大学学报:自然科学版，2003，31(S1):205－208.

［2］李鹏，张庆华，孟夏.灌区参与式管理存在的问题与对策［J］.水利规划与设计，2006(04):15－18.

［3］阿达来提·吐尔迪.实现喀什噶尔河流域水资源的统一管理探讨［J］.水利技术监督，2010(05):24－26.

［4］雷波，刘钰，杜丽娟，等.灌区节水改造环境效应综合评价研究初探［J］.灌溉排水学报，2011，30(03):100－103.

［5］宋艺，杨险峰，吴咏梅.浅谈新疆灌区节水改造的技术措施［J］.西北水资源与水工程，2003，14(2):24－26.