试论江苏水利规划的“生态化”转变

喻君杰 叶 健

（1. 江苏省水利工程规划办公室 江苏南京 210029；2.江苏省水利厅 江苏南京 210029）

党的十八大把生态文明建设列入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局的重大任务，提出了“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的目标，并将水利作为生态文明建设的重要领域，提出了明确要求。研究江苏水利规划“生态化”转变思路，促进水利在“美丽江苏”建设中发挥应有的作用，是水利规划工作者应该思考的重要课题。

1 问题分析

“十五”以来，江苏水利以科学发展观为指导，根据经济社会发展总体布局要求，遵循水的自然规律和经济规律，积极转变治水思路，坚持以人为本、人水和谐的治水理念，建立健全水利规划体系，持续提高水利的防洪保安、水资源保障、水生态保护和服务民生能力，促进和保障了江苏小康社会的建设。特别是将水资源管理与保护作为水利发展的重点，初步建立了水资源与河湖管理保护制度体系和规划体系，大力推进太湖水环境综合治理和节水型社会建设，强化河湖管理、水功能区管理、地下水管理和饮用水源地保护，河湖水质、水生态恶化趋势得到初步遏制。一些地区实施了退田退渔还湖工程，水利生态建设取得了令人瞩目的成就。但对照生态文明建设要求，江苏水利规划还存在不少问题。

一是生态治理尚未成为水利发展规划投资的主要方向，水生态建设还未成为全社会的共识。江苏省“十一五”期间完成的水利基建投资中，水资源保护投资 62亿元，包括太湖水环境综合治理工程（投资 41亿元）以及饮用水源保护、清水通道及重点水域清淤、水利血防、区域水环境治理等，占总投资368亿元的16.8%，尽管较“十五”有大幅度的提高，总体比重仍不够大。中央对生态环境治理的补助政策远低于防洪工程，与江苏作为经济大省、向国家贡献大省的特点很不相符。

二是生态治理尚未作为水利规划的实质性目标和任务，水利生态建设缺乏规划依据。除《太湖流域水环境综合治理总体方案》对太湖流域生态治理工程作了安排，《南水北调东线工程规划》安排了部分截污导流工程外，现已报批实施的《江苏省防洪规划》、《江苏省水资源综合规划》、《江苏省水资源保护规划》等主要规划中，均未对生态治理提出具体明确的工程治理和实施方案。

三是水利工程规划尚未大范围采用生态治理方案，水生态治理的技术方案尚不成熟。一些地区规划水污染防治方案时，过度倚重调水引流冲污、引清释污、建闸挡污、清污分流，对污染源治理和河湖生态修复重视不够，治标不治本；一些地区规划污废水处理厂时，工业废水和生活污水分别治理考虑不多；一些地区规划中小河流治理方案时，过多采用硬质护坡护岸方案，弱化了河道生态功能。

四是一些河湖生态治理规划中尚有侵害河湖的内容，河湖生态保护要求落实不够到位。一些地区湖泊退田退渔还湖治理规划中，仍将湖泊保护范围内的区域作为排泥场，甚至转为建设用地，减少了湖泊调蓄洪水空间，以及潜在的供水库容和生态净化空间。一些城市河湖治理规划、水文化水景观规划中，裁弯取直河道，过多安排硬质工程设施，危害河湖健康。

2 水利“生态化”转变总体规划思路

根据“党的十八大”生态文明建设要求，需要进一步调整江苏水利规划思路。要以科学发展观为指导，围绕建设“美丽江苏”目标，把水利作为生态文明建设的重要领域，把生态观念作为水利建设的重要指导思想，坚持以人为本、人水和谐的治水理念，探索水利生态发展模式。加强水资源和河湖工程的管理与保护，强化节水防污型社会建设。开展防洪排涝、灌溉供水、改善水质、优化生态综合治理，实施河湖与水利工程生态化改造。推进水量、水质、生态综合调度，不断提高水利生态治理水平，有效控减水旱灾害损失，逐步化解资源环境约束，不断优化城乡河湖生态，持续促进水利良性发展。实现“江淮安澜，河湖健康，碧水畅流，和谐水乡”的江苏水利现代化远景，保障江苏经济社会全面、协调、可持续发展。

3 水利生态治理工程规划重点

根据上述总体思路，建议重点规划以下5个方面的水利生态治理工程。

一是骨干河道水源保护与生态廊道建设工程。江苏省境内的江水北调、江水东引、引江济太等跨流域、跨区域骨干调水河道有清水通道的建设要求，大量的流域性、区域性行洪河道兼有供水功能。新沂河、新沭河、淮沭河、淮河入海水道等河面开阔的流域性行洪河道具有建成河道型水库的潜力。这些河道都具有生态功能，建议在骨干河道行水能力与堤防挡洪能力达标的基础上，开展水源保护和生态廊道建设，整治入河排污口，建设两岸绿化带和入河生态净化带，改善河湖水质与生态，保护河道空间范围。为保障行洪安全、稳定河势、防治船行波影响，必要段加强河坡堤坡工程防护。

二是骨干湖泊水库生态修复工程。骨干湖泊水库是江苏重要的水源调蓄区、水质净化区，对保障供水安全，特别是用水高峰期和河道污染突发期的供水安全举足轻重。由于开发活动的影响，一些湖泊水库围垦、围养、圈占严重，污染淤泥深厚，富营养化明显，水质不断恶化，生态逐步退化。应开展骨干湖泊水库生态修复治理工程，大力推进退田、退渔、还湖还库，科学进行生态清淤，限制围网养殖，进行湿地生态综合整治，提高调蓄能力，发挥水质净化功能，改善生态。

三是集中式饮用水源地生态治理工程。针对河网水质在短时间内难以根本好转的现实，近年来江苏大力推进区域供水工程建设，扩大区域供水覆盖范围，改善居民饮水条件，但水源地遭受污染的事件仍时有发生。应加强县级以上集中式饮用水源地保护与生态治理，划定保护区范围，设置隔离网，清理入河排污口，强化水源地生态治理，完善监测设施和应急预案，改善水源地水质。

四是农村中小河道和村庄河塘生态治理工程。江苏人口密度大，土地开发利用程度高，大量的农村生活污水和农田面源污染治理困难，而农村中小河流和村庄河塘数量众多、分布广泛，可作为水质净化的重要区域。应将水质净化作为农村中小河流和村庄河塘的重要功能，实施农村中小河流和村庄河塘生态治理，按照“河畅、水清、岸绿、景美”的要求，加强水系联通，实施河坡岸坡生态化改造和岸边生态带建设，建立农村河道河塘轮浚机制，发挥河道型湿地生态净化的功能。有条件的地方还可利用中小河流和村庄河塘深度处理生活污水处理厂退水，促进生活污水处理厂中水便捷利用。

五是生态流域治理工程。江苏平原河网密布、功能交叉，河道清污分流困难。需要开展以流域为整体的生态治理，保护河网水质。应在太湖等水污染形势严峻的流域，蔷薇河等水质保护要求高的地区，开展生态流域治理。推进工业企业园区化布局和园内水循环利用，促进工业企业废水零排放；加强城镇集中污水处理厂建设和截污管道建设，提高污水处理标准；改进农田灌溉排水方式，减少农业面源污染；加强水土流失治理，提高水源涵养能力；强化生态湿地建设，净化水质。

4 对策措施

为加快江苏水利规划“生态化”转变，推进水利生态治理工程建设，提出以下对策建议。

一是依托主体功能区划落实河湖生态治理空间。突出河湖的生态服务功能和农业生产功能，将骨干河湖纳入各级主体功能区划中的限制或禁止开发区域，划定河道“蓝线”管理范围和湖泊保护范围，依托主体功能区划强化管理，为河湖防洪、供水、生态等公益性功能实现提供治理和保护的空间。

二是在水利规划中突出生态治理内容。将河湖生态用水保障纳入水资源配置规划，按河流生态调度的要求完善防洪排涝、灌溉供水工程规划布局。开展骨干河道水源保护与生态廊道建设工程、骨干湖泊水库生态修复工程、集中式饮用水源地生态治理工程、农村中小河道与村庄河塘生态治理工程、生态流域建设工程等专项规划，完善水利规划体系中的生态治理内容。

三是研究河湖生态治理的政策措施。研究有利于河湖生态治理的水利投入政策，逐步优化投资结构。研究有利于河湖生态治理的土地政策，将骨干河湖生态治理、中小河流治理的占地不纳入建设用地指标，缓解河道治理的土地约束。研究河湖水域占有补偿政策，保持适宜水面率，保证水利工程体系和河湖生态体系功能完好和能力达标。

四是加大水利生态治理科研与技术推广工作力度。开展饮用水源地保护、河湖生态修复、中水处置与回用、农村河道生态治理、生态流域治理等重大课题研究，提高水利生态治理理论水平。

五是开展水利规划设计人员生态知识培训。引进生态方面人才，开展水利生态知识培训，丰富水利规划设计人员生态治理的理论和技术知识，提高水利生态治理规划设计技术水平。

党的“十八大”明确生态文明建设任务，为水利现代化建设提供了重要的依据。落实好“十八大”精神，就要深入贯彻落实科学发展观，把握水利在生态文明建设中的作用，以水利规划的“生态化”转变思路，调整规划理念，改进工作方式，研究落实各项治理、保护措施，加强河湖保护和生态建设，实现经济社会永续发展。