旅游功能区若干基本问题简论

李庆雷

(云南师范大学 旅游与地理科学学院，云南 昆明 650500)

近年来，云南、四川、浙江、北京、吉林等地深入推进旅游功能区建设，积极探索突破行政约束、建立新型协调机制、实现资源整合利用、推进旅游转型升级，成为旅游产业综合改革的新载体、新亮点。同时，旅游功能区规划成为《旅游法》制定过程中的引发争论的热点，吴必虎、杨振之、杨富斌等知名学者就强烈建议在旅游法中恢复旅游功能区规划这一条款。总体而言，对于旅游功能区这一新生事物，理论研究还十分薄弱，无法满足指导实践的需要。为此，笔者尝试对旅游功能区的几个基本问题进行尝试性研究。

一、旅游功能区产生的背景

1.“两业”战略与旅游产业综合改革

2009年，国务院出台《关于加快发展旅游业的意见》，提出加强统筹协调，转变发展方式，提升发展质量，把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业(简称“两业”)，并明确了若干具体任务。在“深化旅游业改革开放”中，提出创新体制机制，推进旅游管理体制改革;支持开展旅游改革试点，鼓励探索旅游资源一体化管理。在“培育新的旅游消费热点”中指出，推进旅游与文化、体育、农业等相关产业和行业的融合发展;支持有条件的地区发展生态、森林、商务、体育、工业、医疗健康、邮轮游艇旅游。

为实现这一宏伟战略目标和任务，国务院、国家发改委批准设立云南、海南、桂林国家旅游综合改革试验区，旨在以完善市场经济体制为目标、促进经济社会科学发展，以加快转变发展方式为重点、带动现代服务业快速发展，以统筹兼顾为根本方法、促进经济社会协调可持续发展，以攻克旅游发展重大难题为关键、推动试点地区先行先试［1］。随后，秦皇岛、成都、张家界等地启动旅游综合改革试点城市建设，其重要任务之一也是探索解决约束旅游业发展的深层次问题的新路径，破解旅游建设用地制约、基础设施薄弱与投资短缺、管理体制与市场综合整治等问题。

2.资源整合、空间集聚与旅游转型升级

当旅游业发展到一定阶段后，旅游资源整合不仅是必然的，也是必要的。旅游资源的空间层次性、普遍共生性决定了整合的必然性，同时，整合能够强化旅游主题，树立旅游形象;增强整体实力，提升产品竞争力;约束恶性竞争，优化发展环境;明晰权属，增强发展活力;保障公共产品供给［2］。但是，目前行政分割、条块管理体制是旅游资源一体化管理和整合化经营的现实约束，亟需探索新的整合机制。

同时，产业集群有区域经济的引擎或发动机之称，旅游产业集群化发展模式对世界旅游发展产生重要的影响这一论断已经成为不争的事实［3］。旅游产业集群的形成需要具备一些列的条件，除了较长的产业链、丰富的差异化机会、较高的产业关联度高外，还需具备一定的空间条件，包括自然条件、文化与要素禀赋、充足的市场供需条件、有效规范的行业制度及良好的产业政策、政府及相关组织部门的高效服务等［4］。其中政府的支持通常是必要的。

此外，旅游需求的变化要求加快旅游业转型升级，推进产业发展观念和方式的转变。旅游业转型升级具体内容涉及旅游功能、效益、经济、产品、政策、增长方式、发展模式、管理方式。其中，旅游功能要从经济功能到综合功能转变，旅游经济要从分散经济、规模经济向系统经济、集聚集群经济优化，旅游空间布局要从点——线到网——面优化，旅游增长方式要从粗放向集约、规模向效益转变［5］。

3.板块旅游、一站式体验与目的地建设

板块旅游是相对于点线式旅游而言的，是指旅游吸引物紧密地集中在某一个区域，旅游者的活动在以该区域为中心的空间内进行，不再追求到更多的地方去看更多的景点。与此相适应，旅游产品类型向多样化发展，旅游收益不再以景区门票为主，旅游产业链的运行主体是旅游客源地的各种旅行代理商和目的地的散客服务商［6］。

“一站式体验”是以产业聚落理论为基础，以“一站式”服务理念为背景，在旅游体验经济发展的实践过程中发展形成的。旅游产品的“一站式”服务要求景区、管理部门、相关企业、开发商、社区居民等高效合作，游客的所有需求在设施相对集中、功能完善的特定区域内得到满足，反映了游客消费行为和消费心理需求变化的新趋势［7］。

旅游目的地是能够使游客产生旅游动机并追求动机实现的各类空间要素的总和。与过境地相比，目的地有利于延长游客停留时间、增加旅游收入、实现各类资源的充分利用，因此受到地方政府的关注，尤其是旅游资源集聚区。目前，旅游目的地的主要载体是优秀旅游城市、环城市旅游度假区、旅游经济强县、大型山水旅游区［8］。随着旅游目的地发展模式从传统资源直接利用向区域资源全面整合的过渡，旅游功能区会成为一种新兴旅游目的地类型。

此外，旅游功能区的产生还与主体功能区思想的普及和四川灾后重建有着较为重要的关系。随着全国主体功能区规划的宣传与实施，处于限制与禁止开发区的地方政府将注意力转向资源消耗低、环境影响小的旅游业。在这一过程中，部分地方政府也树立了功能区意识，通过设立不同类型与性质的功能区促进主导产业提升和人地协调发展。《国务院关于支持汶川地震灾后恢复重建政策措施的意见》(国发〔2008〕21 号)中提出“把旅游业作为先导产业，加快重点旅游景区、景点的恢复重建”，成都、绵阳、雅安等地通过发挥旅游业的先导作用，统筹了基础设施、空间布局、土地利用、乡村建设，促进了重建恢复。

二、旅游功能区的含义与特征

1.基本含义

(1)概念界定。

“旅游功能区”这一概念产生后，部分学者提出了自己的见解，代表性观点如下:一是按照旅游产业发展需要，在一定的区域内为实现旅游资源聚集，有效发挥特色旅游功能而设置的地域空间［9］;二是在自然和人文资源基础上加上系统性的旅游产业要素服务设施和功能所构成的空间或区域现象［10］;三是按照旅游业在区域未来发展中承担的主要功能和核心作用，构筑围绕旅游开发这一核心功能的区域可持续发展基础，同时围绕旅游业进行区域功能布局和生产要素的配置，明确并指导区域发展的空间布局、城镇、城乡空间形态和空间管理的方案［11］;四是根据区域发展的内外部条件和旅游资源的比较优势，参照全国主体功能区划分的指标所划定的以旅游业为主导产业发展的区域［12］。

以上各种观点都认为旅游功能区是以旅游业为主导产业发展的区域，在旅游功能区核心特征上取得了一致。综合以上观点，笔者认为，旅游功能区，又称旅游产业功能区，通常指依托较为富集的旅游资源、以现代旅游业为主导产业、带动社会经济发展的特定经济区。它是基于旅游业的环境友好性、关联带动性、跨行政区域性，根据劳动地域分工理论、产业结构转换理论和新经济地理学理论，在旅游转型升级和主体功能区建设的新形势下，为了实现旅游资源一体化管理，进一步理顺旅游开发体制，培育现代综合型旅游目的地，解决限制开发区或禁止开发区发展问题而产生的。从性质上看，旅游功能区是经济区中的一种类型，与物流枢纽功能区、汽车产业功能区、新能源产业功能区、现代商贸综合功能区等产业功能区类型是并列的。

(2)相关概念辨析。

与旅游功能区相关的两个概念是旅游功能分区和旅游主体功能区。旅游功能分区是为了合理分工、扬长避短，根据区位条件、资源禀赋、开发潜力、市场基础，结合大区旅游资源布局特征和既有的旅游产品体系，充分考虑旅游资源的空间分布规律进行的旅游区划。旅游功能分区的结果就是划分出一些旅游功能分区［13］。旅游主体功能区是指借鉴主体功能区的分类方法，根据特定区域的自然资源条件、环境状况和地理区位，并考虑到旅游资源开发现状和旅游业及经济社会发展的需要，而划定的具有特定主体功能、有利于旅游资源的合理开发利用、能够发挥最佳效益的区域［14］。可以看出，旅游功能分区是从战略发展与管理的角度的，根据在旅游发展中担负的功能进行的区划，旅游主体功能区主要是出于空间管治与协调发展的需要、参照主体功能区的划分标准和设置方法确定的，而旅游功能区是为了破解管理体制、提升产业素质而设置的产业功能区，三者在出发点、目的、性质上有着明显区别。

2.主要特征

旅游功能区的最主要特征表现在四个方面，即:旅游资源集聚分布、生态环境质量较高、以旅游为主导功能、通常跨行政边界。这四个方面既是旅游功能区的特征，同时揭示了旅游功能区建设中所要解决的核心问题，也暗示了旅游功能区的意义和价值所在。

第一，旅游资源集聚分布。

这是旅游功能区的资源依托。旅游资源是旅游产业发展的物质基础和重要凭借，质量等级较高且密集分布的旅游资源更是为现代旅游业的发展提供了良好条件，目前出现的旅游功能区主要就是以这类资源为依托。例如，轿子山旅游开发区就是以轿子山、红土地、普渡河大峡谷为核心资源。其中，轿子山是滇中典型的山岳形冰川地貌景观，早在1993年就被列为省级风景名胜区、自然保护区;红土地是全世界除巴西里约热内卢外最有气势的红土地，已成为国内外著名的摄影旅游地;普渡河是金沙江右岸的主要支流，有距离省会昆明最近的峡谷景观。旅游资源集聚分布为提供一站式体验、发展板块旅游、培育旅游目的地奠定了基础，但是，如何更好地进行资源整合、发挥集聚的正效应、避免负效应也就成为这类区域发展中亟需解决的问题。旅游功能区可以看作是从制度设计方面解决这一问题的有益尝试。

第二，生态环境质量较高。

这是旅游功能区的基础条件，又是旅游功能区欲破解的约束条件。生态环境质量高的地区，在主体功能规划中一般被划为限制开发区或禁止开发区，简言之，限制开发区主要是指限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的重点生态功能区，禁止开发区指禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。在《全国主体功能区划规划》中，两者总面积约506 万平方千米，占全国陆地国土面积的52．2%;仅国家级限制开发区2008年底总人口约为1．1 亿人，占全国总人口的8．5%。在配套政策不能马上实现的情况下，这些地区的民生问题如何解决?由于生态质量较高，部分地区本身就是世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园，因此为发展环境友好型旅游业、解决现实民生问题奠定了基础，也成为地方政府在执行主体功能区规划、谋求地方与官员自身发展之间的重要选择。

第三，通常跨行政边界。

这是旅游功能区的现实条件。旅游功能区不是一般意义上的景区，通常是大尺度景区的综合体，一般面积较大，跨越行政边界。楠溪江生态型旅游功能区依托的国家重点风景名胜区位于永嘉县中北部，面积为670．76 平方千米，涉及岩头、枫林、大若岩、沙头、鹤盛、岩坦6 个镇。在目前的政治体制下，受行政逐级发包、政治锦标赛、属地管理、财政分成的影响，地方政府之间的竞争成为经济发展的重要动力，也为资源一体化利用、经济协调发展等问题带来了困难［15］。在旅游经济发展中，地方政府竞争常常造成同一旅游资源的多头开发，并为争夺利益而导致争端。例如，山东蒙山风景名胜区分属平邑、蒙阴、费县、沂南县，四县各自成立景区管委会，推出龟蒙、云蒙、彩蒙、天蒙四大景区，影响了统一开发、品牌塑造和质量提升。共享性旅游资源由于其实物形态和所有制形态方面的特殊性质，难于通过市场机制的作用实现其合理配置，常被过度利用并造成严重的环境后果［16］。因此，如何创新体制机制，打破行政区域界线，克服原有弊端，科学有效地整合资源要素，统筹推进区域内旅游项目的开发建设，提升旅游接待能力和综合竞争力，促进旅游产业做大做强，也是近年来旅游产业综合改革的重要内容。

第四，以旅游为主导功能。

这是旅游功能区的根本特征。目前出现的旅游功能区，主要是在生态较为脆弱或有保护要求的区域出现的，以旅游为主导产业的特殊经济区，这是建立在对旅游产业的环境友好性和关联带动性的基础上的。《国务院关于加快发展旅游业的意见》(国发〔2009〕41 号)开篇明确指出，旅游业是战略性产业，资源消耗低，带动系数大，就业机会多，综合效益好，在保增长、扩内需、调结构等方面具有积极作用。2011年10月底召开的第三届20 国集团旅游部长会议的主题就是“旅游对经济的间接影响”，中国旅游业在促进农业转型升级和帮助农民脱贫致富、促进装备制造业的发展以及与金融、信息、通信、物流、教育、文化等产业的融合发展方面做出了重要贡献，在创造就业、促进国民经济的平稳运行和区域经济平衡发展方面发挥了重要作用。虽然旅游业的带动作用已获得公认，但是“大旅游、小管理”的现状一直未能得到根本改变，“小马拉大车”的结果只能是束缚旅游业自身的发展、限制旅游业带动作用的发挥。因此，如何建立涉旅事务协调机制、其他产业与服务旅游发展的管理体制，仍是亟需探索的现实问题。在很大程度上，旅游功能区就肩负着这一重任。

三、旅游功能区建设的任务与思路

1.旅游功能区建设的基本任务

根据上述对旅游功能区内涵、特征、意义和价值的认识，结合笔者在编制《寻甸县旅游发展规划(修编)》时对钟灵山——北大营生态旅游功能区的思考，以及在昆明市旅游资源调查过程中对新设立的轿子山旅游开发区、阳宗海旅游管委会的考察，归纳出旅游功能区建设的基本任务应涉及下列六个方面:

第一，推进管理体制改革。

针对约束旅游产业发展的管理体制问题，旅游功能区建设中应树立创新意识，积极而稳妥地推进旅游管理体制改革，重点抓好旅游资源管理和旅游市场监管体制改革。对于各地已经出现的各种尝试，应认真总结并加以提炼。例如，云南省轿子山旅游功能区建设中采用了行政托管的形式，将原属于三县(区)的六个相关乡镇划归轿子山旅游开发区，与倘甸工业园区两块牌子、一套人马;阳宗海旅游功能区建设中设立阳宗海风景名胜区管理委员会，执行党政合一、经济社会发展合一的实体化模式，后加挂昆明阳宗海新区管理委员会牌子;浙江温州四个旅游功能区都设立管委会，负责区内与生态、旅游有关的经济发展事务，包括产业和布局规划、涉旅基础设施建设、旅游宣传促销、旅游产品开发和市场管理等，其他经济事务和社会事务则由属地负责。

第二，创新要素供给机制。

在旅游业转型升级的新阶段，随着国家政策的变化，土地、资金、人才等生产要素的供给成为制约旅游发展的重要现实问题。同时，与旅游资源密切相关的生态环境、文化遗产保护问题也倍受重视。因此，旅游功能区建设中应结合自身实际，在认真领会《关于加快发展旅游业的意见》及相关政策的基础上，自觉把创新要素供给机制作为基本任务，积极探索旅游用地、旅游融资、生旅互动、文旅互动、农旅互动的新模式。例如，对于旅游用地问题，各地经过多年探索，已摸索出了一些经验。云南省与国土资源部合作，在全国率先编制了旅游项目建设用地规划。四川省结合灾后重建与颁证确权工作，推进农村集体土地流转，为乡村旅游升级创造了用地条件。普者黑旅游功能区通过以租代征、租征结合等方式，引导群众转变土地经营方式，把土地投入旅游开发，减少了旅游项目征地数量，化解了土地征用难题。

第三，培育旅游产业集群。

为了发挥旅游资源富集的优势和旅游产业的带动作用，旅游功能区必须坚持项目带动理念，实施大项目带动大发展战略，促进旅游产业要素适当集聚，培育特色旅游产业集群，促进旅游业与工业、农业、体育、医疗等相关产业的深度融合，创新旅游业态，建设旅游目的地，延长游客停留时间，丰富旅游消费内容，增加旅游收入，扩大旅游业的波及效应，使旅游业真正成为旅游功能区的主导产业。例如，吉林松花湖区域旅游功能区以松花江为主线、松花湖为核心、朱雀山和青山为两翼，通过松花湖国家级风景名胜区、朱雀山国家森林公园和松花湖国际旅游度假区等重点项目建设，完善游览观光、休闲度假、户外运动、水上娱乐、温泉养生、民俗文化、特色餐饮等功能，提供春夏秋冬四季旅游产品，成为具有广泛影响力的航母级旅游产业基地以及国内乃至东北亚地区著名休闲度假旅游目的地，对长春市产业调整与各项事业发展产生了积极的推动作用。

第四，优化旅游公共服务。

旅游产业的公共性与外部性要求加强旅游基础设施和公共服务体系建设，健全的旅游基础设施和完善的旅游公共服务体系是区域旅游服务水平和管理质量的重要标志。现阶段应重点建设旅游道路、景区停车场、游客服务中心、信息资讯服务、旅游安全救援、资源环境保护等基础设施，并根据自身实际完善对自驾游、背包客、残障人士等特殊群体的服务。旅游功能区建设中应结合旅游服务标准化、信息化建设，引进、应用和推广先进适用科学技术，服务于广大人民群众的旅游需求，培育便民型、智慧型旅游功能区。在《寻甸县旅游发展规划(修编)》中，编制方昆明五墨文化传播公司对包括钟灵山——北大营生态旅游功能区在内的区域提出了旅游公共信息服务、安全保障、交通便捷服务、便民惠民服务四大体系建设规划，涉及“智慧旅游”平台、交通引导标志系统、旅游优惠措施等十五个方面，初步构建起了适应旅游功能区发展需要的旅游公共服务体系。

第五，塑造整体旅游品牌。

旅游经济属于典型的注意力经济部门，这决定了旅游功能区必须强化形象经济、品牌经济意识，尊重信息传播、形象设计、市场营销、品牌塑造的客观规律，考虑自身资源特质与市场群体特征，综合运用各种媒体、方法与渠道，树立区域旅游整体形象，培植整体旅游品牌，加强注意力管理，以促进异地游客来此进行消费，实现旅游产品的市场价值，并提高旅游资源、产品与品牌的附加值。轿子山旅游开发区设立后，就通过开通网站、拍摄宣传片、举办摄影大赛等方式，对外强化统一的旅游形象，促使公众形成对轿子山旅游的新感知。

第六，带动区域经济发展。

发挥旅游业的关联效应，带动区域经济发展，促进社会事业进步，是旅游功能区的应有之义。因此，旅游功能区建设中应促进产业融合、培植涉旅产业、建设特色旅游小镇和旅游村、强化社区参与，赋予原有产业和社会资源以观光、休闲、旅游功能，在原有价值的基础上增加旅游附加值。在普者黑旅游功能区发展战略研究中，笔者建议根据所在区域产业基础，构建由旅游核心产业要素、延伸产业要素、外围产业要素组成，涉及景区、旅游村寨、耦合共生型旅游点等载体的泛旅游产业体系，具有一定推广价值。

2.旅游功能区建设的基本思路

在旅游功能区建设中，应坚持政府主导、一体管理、整体提升、创新发展、示范推广的原则，因地制宜地推进旅游功能区实践。

一是政府主导。

旅游功能区是超越常规性景区(点)、跨越行政边界、超越产业界限的一类特殊经济区域，必须坚持政府主导战略，科学把握政府与市场的关系。地方政府应明确在规划调控、政策制定、市场监管、公共服务、社会事务管理、引导性资金投入、人才培养、品牌宣传各方面的责任与权力，学会扮演市场“创制者”、“守夜人”的角色，尊重旅游功能区内旅游经济活动主体和社区居民的创新精神与正当利益诉求，保障和促进公平有效的市场竞争秩序。同时，发挥市场在资源配置中的基础性作用，引进有经济实力、管理经验和社会责任的企业(集团)从事普通旅游资源开发、提供相关旅游服务。

二是一体管理。

旅游功能区建设中应充分认识旅游资源管理的复杂性，坚持资源整合、一体化管理的基本思路，探索旅游资源一体化管理体制，解决旅游资源部门分割、区域分割、利益分割问题，使旅游资源管理和开发形成合力，促进旅游产业健康发展。同时，还应积极探寻文化与旅游、农业与旅游、水利与旅游、城镇与旅游、村寨与旅游互动融合发展的路径，增强旅游产业统筹规划、组织协调、指导服务等功能。此外，还应在建立综合执法机制上有所突破，实现旅游与工商、国土、规划建设、卫生防疫等部门的联动和涉及乡镇县区的对接协调，规范旅游市场秩序，构建大旅游的发展格局。

三是整体提升。

发挥旅游资源富集区优势、破解旅游资源分割问题、培育板块旅游目的地的重要思路是空间集聚、协调发展、整体提升。只有这样，才能改变过去各自为政、小打小闹、缝缝补补式的开发模式，真正实现旅游资源潜力、培育旅游主导产业、带动区域发展。旅游功能区建设中应通过顶层制度设计保证统一规划、统一开发、统一营销、统一管理、统一保护，通过政府公共资源的倾斜性投入和支持性制度设计来建设具有较高知名度、影响力和品牌价值的大型综合性旅游区［17］。还应注意的是，除了完善基础设施、推进旅游项目建设之外，提升服务质量、加强旅游营销、推进社会资源旅游化是决定能否实现整体提升的重要方面，是旅游功能区建设中不可忽视的问题。

四是创新发展。

创新是促进经济发展的根本动力，是区域竞争力的关键所在。旅游功能区本身就是地方政府理念创新、行为创新和制度创新的产物，在旅游功能区规划、建设与发展中仍需要坚持创新驱动的原则，提高创新能力，构建旅游功能区创新体系，优化旅游创新资源与过程管理，通过创新来解决制约旅游业发展的体制机制问题。旅游功能区创新涉及面较为广泛，尤其要注重制度创新、业态创新、营销创新与科技创新。同时，还应关注与创新关系密切的文化创意问题，运用文化创意和科技创新来展示旅游功能区的文化内涵，创新旅游资源价值实现方式，为游客创造独特、丰富而深刻的一站式旅游体验。

五是示范推广。

旅游功能区是新形势下为解决老问题出现的新事物，产生时间不长，可以借鉴、参考的经验不多。为了避免大规模改革可能带来的问题，减少试错成本，各地旅游功能区建设中可以根据资源赋存、产业基础、民众意愿、创新意识、统筹能力来优先选择个别地区作为试验区或示范区进行建设，经过一段时间探索，积累一定经验后再逐步推广。上级主管部门应集思广益，积极听取专家学者、基层管理人员、社区居民的意见，加强调研、交流和指导，及时发现问题、提出建议、解决问题、把握方向，适时总结经验并以研讨会、发布会等形式加以宣传和推广，促进其他旅游功能区的学习与创新。

四、结语

经过30 多年的发展，中国旅游产业规模不断扩大，产业体系日趋完善，在国民经济和社会发展中的地位日益凸显。旅游业已成为国家重点发展的战略区域和重要产业，在推进区域经济发展、促进民生改善等方面发挥着越来越重要的作用，为旅游业发展提供了强劲的区域支撑。在转型升级、创新发展的新阶段，旅游管理体制、旅游规划方式、旅游生产要素供给等已成为约束旅游产业发展的深层次问题，解决这些问题是旅游理论研究和实践的重要任务。旅游功能区是新时期旅游管理体制、旅游发展模式、旅游规划改革的有益尝试，是“两业”战略与全国主体功能区规划实施背景下的新生事物，是地方政府通过行为与制度创新推动旅游产业与区域发展的重要表现。

诚然，作为一种新理念、新事物、新尝试，旅游功能区的规划、建设与管理中不可避免地存在不少亟需理论研究和实践探索的问题。理论研究只有紧密结合中国旅游业发展的实践，才能不至于陷入无病呻吟，才能发挥更大的作用，体现更大的价值［18］。希望旅游功能区问题能够引起更多业界同仁的关注，共同推进旅游功能区的健康成长和旅游综合改革的顺利进行。

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