我国农村空巢老人养老保障面临的困境及对策分析

□韩文甫 贾婷婷

一、我国农村空巢老人养老保障的基本情况

1999年起我国开始进入老龄化社会。至今，人口老龄化加速发展，并呈现出老年人口基数大、增长快、高龄化、空巢化趋势。在中国传统观念中，以“养儿防老”为主的家庭养老一直处于主导地位。我国农村家庭保障的发展，大致经过了三个阶段:一是传统社会的完全家庭保障时期。这一时期主要指解放以前的漫长时期，人是家庭的人，家庭保障几乎是个人保障的全部来源。二是解放后到改革前的部分家庭保障时期。在这一时期，由于农业合作化生产队及公社集体的出现，家庭保障的地位开始下降，但是其地位仍不可忽视。三是家庭保障的转型期。在此阶段，随着改革开放的不断深化，我国城镇化和工业化进程不断加快，同时随着商品经济的发展、生产技术的提高和农村联产承包责任制的实施，解放了土地对劳动力的束缚，大量劳动力从农村流入城市。在这种情况下，传统的家庭观念和固有的家庭养老模式发生了变化，农村空巢家庭迅速增多。据全国老龄办发布的《2010年中国城乡老年人追踪调查报告》显示，我国空巢、独居老年人显著增加，城乡合计空巢老年人占49.3%，城镇空巢老年人占54.0%，农村空巢老人占45.6%(其中独居占10.6%，夫妻同住占35%)。

目前，以新型农村合作医疗制度(简称新农合)、农村居民医疗救助制度、五保供养制度、最低生活保障制度、新型农村养老保险、自然灾害生活救助制度等为主要内容的农村居民社会保障体系初步建立。2010年河南省提高了农村五保供养标准，集中供养标准达到每人每年2000元，分散供养标准达到每人每年1200元。2012年全国范围内新农合的医保补助标准由上一年每人每年200元提高到240元;政策范围内住院费用新农合报销比例最高可达到70%左右。新型农村社会养老保险制度也在试点进行，如河南省南阳市的首批试点为西峡、淅川、社旗三个县，年满60 岁的农村老人每月发放养老金60元，其中中央财政支付55元，县级财政补贴5元;16 -59 岁的适龄人员每年按100元、200元、300元、400元500元5个档次缴纳基础养老保险金，对参保人员省级财政每人每年补贴20元，市级财政每人每年补贴10元参保费用。患大病的农村五保户、农村低保户家庭也可享受农村居民医疗救助制度，政府根据医疗费用按一定标准给予补助。这些制度初步保障了农村群众基本生活，但是农村老年人与城市老年人的养老保障存在着很大差异，相对于城市，农村老年人仍然多以家庭养老为主，社会保障还远远不能满足老年人的养老需求，农村空巢老人的养老保障更是处于困难的境地。

二、我国农村空巢老人养老保障面临的困境及原因

近年来，随着我国农村养老保障制度的逐步建立，包括空巢老人在内的农村老人的基本生活保障问题正逐步得到解决。但从总体上看，目前农村空巢老人的养老保障发展还面临许多问题和困境，制度不完善，保障水平低，远不能满足空巢老人的养老需要。

(一)经济保障水平低，贫困现象突出

由于二元制经济结构的存在，农村老人的经济来源与城市老人存在的差异很大。城市老人的社会保障比较健全并且标准较高，据调查统计，农村老人只有在年龄达到60 岁以后才能领取到60元的养老保险金，30%左右的农村困难“空巢老人”享受了农村低保，大多每人每月45元，加上子女提供的少量供养金，一般每人每月150元左右，这点钱用于买油、买盐、穿衣、治病等都很紧张，更不要说其他方面了。这就导致了大部分农村空巢家庭的老人贫困现象突出。甚至在一些地区，孝道氛围差导致子女普遍不赡养老人，外出务工的子女更是不管家里老人的生活，高龄空巢老人的收入来源更是令人堪忧，更有甚者连最基本的一日三餐都得不到保障。

(二)生活照料服务缺失，服务保障需求难以得到满足

生活照料服务对于空巢老人来说具有特别重要的意义，也是他们更为迫切的保障需求。但对农村空巢老人而言，目前大多情况下他们都是自我照顾，或者配偶之间相互照料。尤其在经济发展比较落后的农村和偏远山区，一般的家庭中，子女们都常年在外务工，使传统的家庭照料结构受到破坏，急需社会方面的照料服务。但是，根据调查显示，目前我国每年大约有1400 万等待进入福利机构养老的老人，而现有的各类养老院、福利院仅能容纳100 多万人，现有社会养老机构所能提供的床位，尚不到需求的1/12，机构养老严重不足。特别是在农村，提供社会化养老服务的养老机构更是缺乏。同时，由于农村社区建设严重滞后，农村社区养老服务发展水平也比较低，远不能满足农村空巢老人养老服务的需要。再加上老年人普遍存在着安全保护意识差、能力低的问题，容易上当受骗，被偷、被欺负、意外伤害等人身和财产安全隐患重重，健康、安全和生活质量令人堪忧。尤其是生活自理能力部分丧失或完全丧失的空巢老人，存在严重的生活照料危机，甚至有些老人因为无人照料、有病没能及时得到医治而导致死亡。

(三)健康状况普遍不佳，医疗负担沉重

一般农村老人都是常年从事体力劳动，超负荷劳动使得农村老人更容易受到各种疾病的威胁，身体健康普遍较差，很多处于亚健康状态，患病率要比城市空巢老人高出许多倍。一旦生病，他们的生产能力、日常生活都将受到严重影响。并且农村空巢老人由于没有儿子或者女儿在身边照料日常生活，没有一个相对稳定的经济支持来化解疾病风险和恢复身体健康。据统计，农村空巢老人中，健康状况差的占27.12%，患慢性病的占65.15%，长年患病的比率高达70% -80%，并且很大一部分人还多病缠身。在这样的背景下，农村空巢老人“医”的问题迫在眉睫。目前，虽然农村已普遍建立和实施了新型农村合作医疗制度，医疗救助制度也逐步形成，但对于贫困的空巢老人，若生病住院，报销后的30%医药费也难以承担。特别对于那些患有慢性疾病，比如风湿类关节炎、糖尿病、高血压以及老年痴呆症等的空巢老年人，由于他们长年累月都需要治疗，医疗费用负担非常沉重。从这个意义上说，农村空巢老人医疗保障制度存在着严重的不足。

(四)精神生活匮乏，时常感到孤独和无助

农村空巢老人缺乏精神文化生活和日常社交，又没有儿女的照料，很容易陷入“空巢”的心理危机，具有“空巢老人综合症”:心情郁闷、沮丧、孤寂，食欲减低，睡眠失调，平时愁容不展，长吁短叹，甚至流泪哭泣。据统计显示，至2009年底，中国乡镇级文化站个数只有33378个(国家统计局数据库:http://219.235.129.58)，集体组织的文艺团体、公办的老年大学以及乡镇文艺团体的演出基本上都屈指可数。同时，农村的老人们受到环境和健康因素等影响，社交圈很单一，他们的精神生活极其匮乏。对一些偏远地区的孤寡老人来说，儿女的感情慰藉是维持其生活的重要精神支撑。老人们常感叹:儿女们各自成家或出去打工了，有时一年也难得见个面，儿女外出务工，很多早已把自己的孩子带了出去，家中就剩两个老人，就算儿女们经常给老人们寄生活费用，也解决不了他们渴望儿子女儿孙子孙女们在身边的那种温馨感和幸福感，这是导致他们精神上空虚的主要原因。特别是改革开放以来，随着我国农村社会的快速变迁，农村出现了严重的社会解组现象，表现在养老方面，就是我国传统的“孝道”观念在一些地方、一些人中逐渐淡薄，“尊老、敬老、爱老、养老”等传统美德逐步丧失。子女不孝、不养、“重幼轻老”的现象逐渐增多，很多空巢老人的权益受到侵害。在一些农村地区的家庭里面，兄弟姐妹之间相互推诿，把赡养老人当成一种负担，而不是责任，对家里的老人不闻不问，不仅在物质上给予的支持少之又少，在精神上也不能给予必要的关怀。长年累月的不给老人通信，甚至是过年也不回家探望老人，这就造成老人不仅物质生活贫乏、精神生活更是匮乏。一些农村家庭甚至出现了子女近在咫尺老人却独守“空巢”无人照顾的现象。空巢老人在精神生活上的匮乏，导致他们的幸福感极度缺乏，经常感到孤独、无助，容易产生失落感，造成悲观情绪。

三、完善农村空巢老人养老保障的对策分析

胡锦涛同志在党的十八大报告提出，要“加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。”面对农村空巢老人的养老保障问题，政府和全社会都应该行动起来，有所作为，在“老有所养”方面，努力给空巢老人送去更多的关爱和温暖。这就需要我们不断创新观念、完善政策、健全制度、拓展途径，以社会化、专业化为发展方向，构建更加科学的农村养老保障体系，以更好地满足农村空巢老人养老保障的需要。根据农村空巢老人的养老需求和目前我国农村养老保障发展的情况，重点应做好以下工作:

(一)进一步完善农村老年人的经济保障制度，提高保障水平

建立完善的农村养老保险、医疗保险和社会救助制度等经济保障制度对于满足农村空巢老人的基本生活需要、保障健康需求具有重要意义。目前，虽然我国农村已基本建立并实施了农村新型养老保险、新型农村合作医疗和以最低生活保障为基础的社会救助制度，对保障农村空巢老人的基本生活需要发挥了重要作用，但从总体上看，农村老人的经济保障相对于城市而言还比较落后，制度不完善，保障水平低，难以满足农村老人的养老需求。因此，政府应该根据农村的特殊情况，建立起更加全面且完善的养老保障体系，进一步提高农村老人的经济保障水平。特别是农村空巢老人中大多生活拮据、医疗费用紧张、甚至有些丧偶独居、日常生活都无法得到保障，政府应该针对农村空巢老人的这一特殊性，建立一套与空巢老人养老需求相适应的保障制度。要进一步完善新型农村合作医疗制度，应该在政策上给予农村空巢老人更多一些特殊照顾，比如提高看病的报销比例，扩大看病的报销范围等，最大限度地满足他们的健康保障需要。应不断完善农村新型养老保险制度，政府在资金上应该给予农村空巢老人除了现有的养老金之外的特殊补贴，发放一些必要的生活物资等，以不断增加他们的收入，提高他们的基本生活水平和生活质量。要进一步加强以农村居民最低生活保障为基础的社会救助制度建设，健全机制，加强管理，不断加大对贫困空巢老人的帮扶力度，按照空巢老人的生活需求，尽力做到应保尽保，最大限度地保障他们的生存生活需要。同时，应不断推进我国社会保障管理体制的创新，努力实现城乡社会保障的一体化发展，这是提高农村空巢老人养老保障水平的根本途径。

(二)进一步健全农村社会养老服务体系，实现农村养老服务的社会化

目前，我国传统的家庭养老服务方式已远不能满足空巢老人的生活需要，他们对社会养老服务的需求在不断加大。因此，要更好地解决农村空巢老人的养老保障问题，必须从满足他们不断增长的社会养老服务需求出发，根据国家关于《社会养老服务体系建设“十二五”规划》的要求，逐步建立完善的“以居家养老为基础，以社区养老为依托，以机构养老为支撑”的养老服务体系，实现农村养老服务的社会化。

居家养老在我国有着悠久的历史传统，也是目前农村主要的养老方式，具有投资少、成本小、效果好、易为农村老人接受等特点，特别在满足老人精神需求方面有着其他养老方式不可替代的优越性。因此，要解决好农村空巢老人的养老保障问题，有效满足他们的养老需求，还需要充分发挥居家养老的基础作用。但需要注意的是，这里所谓的居家养老，并不是完全等同于我国传统意义上的家庭养老，而是具有传统家庭养老的某些特征，但又超越了传统的家庭养老，是与社区服务等社会化服务相结合的一种新型家庭养老方式，因而可以说是一种具有社会意义的特殊家庭养老服务方式。

社区养老是社会化养老的一种重要方式。农村社区养老就是以村庄或村落为依托，充分发挥政府、社区、家庭和个人多方面的力量，动员相应人力、物力和财力资源，为农村老年人的养老提供必要的支持，使其能在家中、能在自己熟悉的社区环境中安度晚年。根据农村空巢老人养老需求的特点和社区养老服务发展的状况，今后农村社区养老的发展，需要进一步强化各级政府的责任，充分发挥政府在其中的主导作用，同时还要明确和强化村委会的组织者角色。在具体实施中，应针对空巢老人的不同情况，采取灵活多变的服务形式，提供不同的养老服务，以满足他们的不同服务需求，如对于一些生活能自理的空巢老人，可以采取居家养老的方式，社区相应提供需要的服务;对于另外一些生活不能自理的空巢老人，可以采取集中供养的方式，或根据实际情况采取阶段性入托的模式，等等。在生活照料方面，应通过建立社区老年服务团队等组织，针对老年人生活方面的问题提供相应服务;应建立相应的社区托儿所，减轻老人对留守儿童的照顾，保障孩子们的学期教育。在医疗服务方面，应不断加强和完善社区医疗服务站的建设，为每一位空巢老人建立健康档案，因人而异的提供医疗保障服务，定期进行上门问诊。在精神慰藉方面，农村社区中应设立老年活动室，提供公共文化设施，组织社区的老年人聚集在这里，通过打牌、下棋、传统文艺表演等活动，让老年人参与其中，使他们的生活丰富多彩，以消除他们的寂寞孤独感。也可建立各种志愿组织，如帮工、照料和慰问小队或团队，充分发挥有志愿意识的社区成员对空巢老人的帮扶作用。

机构养老也是现代社会养老的一种重要方式，它是通过建立专门化的机构设施为老年人提供饮食起居、卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等公益性服务的一种社会化养老方式。这种机构可以是独立的法人机构，也可以是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构。目前，我国农村的机构养老事业虽然有一定发展，但从总体上看，发展水平还很低，难以适应农村社会养老的需要。不但出现有供不应求的局面，而且大部分公办养老机构的门槛比较高，导致很多收入少的老人无法入住。而一些新兴的民办养老机构一味追求利益，聘用的员工素质通常良莠不齐、专业性不强甚至有些会出现虐待老人现象，造成的社会影响极为恶劣。因此，在新时期，要促进农村机构养老事业的发展，一方面，要充分发挥政府的主导作用，不断加大投入，大力扩充农村养老机构的数量，建立门槛较低、设施完善的农村社会养老机构，如农村养老院、福利院等，并鼓励存在生活照料问题、精神孤单问题等有需要的空巢老人入住;另一方面，要下大力气整顿现有的养老机构，大力提高养老机构的服务质量，同时要尽可能地降低机构养老的收费标准，对于丧失生活自理能力的老人，要给予更加优惠的政策。除此外，对于养老机构从事服务老人的工作人员，要不断加强专业化的培训，并严惩那些虐待老人的不法行为，制定相关的行业准则，促使养老机构管理规范化、法制化和制度化，以便让老人在养老机构中可以安享晚年。

(三)发展农村老年社会工作，推进农村养老服务专业化

在现代社会，社会工作作为一种专业化、职业化的助人活动和制度，在帮助社会弱者、预防和解决社会问题等方面发挥着独特的作用。老年社会工作就是指社会工作者运用社会工作的方法和技巧，针对老年人的一系列问题开展活动，为其提供个别化、专业性的服务，帮助老年人改善自己的生活，促进其身心健康，使其能过上正常老年生活的工作过程。这对于有效满足农村空巢老人的养老需求、解决他们面临的问题也具有重要的作用。老年社会工作作为一种专业性很强的职业，要求从业人员具有较高的道德素养和专业服务能力，因此，要发展农村老年社会工作，实现农村为老年人服务的专业化、职业化，其中最为重要的就是加强专业培训，努力构建一支宏大的农村老年社会工作者队伍。第一，政府需要制定农村老年社会工作人才队伍培养规划，明确为老服务的社会工作人才培养的规模、结构、目标任务、政策措施和方法步骤，增强人才培养的系统性和计划性。第二，农村社会工作是我国社会工作教育的重要组成部分，高校要重视并大力发展农村社会工作教育，培育专业素质高、实践能力强的农村社会工作者，弥补农村地区缺少社会工作服务与社会工作者的不足，为农村老年社会工作的职业化建设奠定坚实的人才基础。第三，对于农村现有的从事老人照顾者，进行有计划、分层次的专业培训，通过参加进修、实习和短训的方式，强化职业道德培训和专业知识教育，引导从业人员树立牢固的社会工作理念和社会工作专业价值观，完成非专业从业人员到专业社会工作人员的过渡与转变。第四，加大志愿者的参与。针对农村社会工作者人数不够的现况，需要借助广大志愿者的力量。当然，并非对所有的志愿者都来者不拒，而是要根据农村老年人的需求进行选择，而且对于所选择的志愿者要进行短期的社会工作专业知识和技巧培训，以提升志愿服务的成效。

(四)大力弘扬“孝道”传统，建设先进的养老文化

“百善孝为先”，“尊老、敬老、爱老、养老”始终是中华民族的传统美德。但针对目前传统“孝道”意识不断淡薄、养老方面失范严重的不正常局面，在全社会要大力弘扬中华民族的传统美德，树立起“尊老、敬老、爱老、养老”的良好风尚，建设和谐美好的养老文化。要不断加强法制建设，完善有关老年人权益保护的法律，充分发挥法律对弱者的保护作用，依法保障农村空巢老人的合法权益。同时，要积极发挥政府的引导作用，采取切实有效措施净化农村社会风气，保护空巢老人的合法权益，为空巢老人营造和谐、美好的晚年环境。要加强对农村年轻人的传统孝道教育，做到弘扬、表彰先进的事迹;曝光、鞭笞那些歧视、排斥老年人的行为。政府应该鼓励和引导个人、企业投资老年产业，可以给予这些个人、企业相应的优惠政策以促进老年产业的发展。农村的基层党组织、共青团、妇联等社会组织，应该将关心空巢老人纳入其组织活动和作风建设的内容，切实开展好“五好家庭”、“敬老标兵”等模范评选活动，从而在农村里形成尊老爱老的良好氛围。

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