关于深化农村改革的三点建议

盖国强

最近，我们围绕贯彻落实中央一号文件，就深化农村改革中的土地制度和基本经营制度的创新问题在山东省三市六县进行了调研。看到了全省农业生产和农村经济持续保持良好的发展态势，新农村建设取得新进展;特别是土地流转力度加大，家庭农场、合作社等新型经济组织蓬勃兴起，农村改革呈现新的可喜局面。大好形势下，有几个需要关注的问题:

一、积极引导和推动农村土地制度和基本经营制度创新，实现由政策农业向制度农业的转变

2013年中央一号文件指出:“抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度”，“因地制宜探索集体经济多种有效实现形式”。这为深化农村改革指明了方向，即:我国的农村改革从土地承包环节的改革到土地产权制度的改革，从冲破传统经营制度的改革到建立现代经营制度的改革。

可以这样说，当前农村普遍出现的土地流转，其实质是土地产权、土地功能和土地资源配置方式的重大转变;家庭农场的出现和多元化、多形式农民专业合作社的兴起，其实质是农村基本经营制度发生了重大变化。枣庄市是中央农村工作领导小组批准的农村改革试验区，它从2008年以来进行的农村土地产权改革的试验，全面预示了农村土地制度和基本经营制度改革创新的思路、方向和目标，这一切都需要认真地总结、深入地研究、积极地推动。特别是，枣庄市的做法在山东省具有十分重要的意义。

事实证明，当前农业生产和农村发展中存在的诸多现实问题和深层次的矛盾，无一不和现行的土地制度和传统的基本经营制度联系在一起。如土地经营中的短期行为、投入不足、耕地减少、地力下降、环境破坏、土地纠纷、流转不规范、管理难度大、农业兼业化、农民老龄化、农村空心化等。还有，我们不仅要坚守18 亿亩耕地红线，更应关注18 亿亩耕地质量;还有，如何培育农户的市场主体，如何完善城乡统一的市场体系，如何发挥市场机制配置资源的基础作用，如何健全中国特色社会主义市场农业的法律法规和制度?同时还要看到，目前农村土地流转、家庭农场和合作社发展的势头很好，但缺少土地产权的法规制度保障。

实践证明，深化农村改革，创新土地制度和基本经营制度的过程，和当年大包干一样，仍是一个冲破禁锢、解放思想、消除疑虑、克服各种担心的过程。现在的农村土地改革仍有人会担心“私有化”和“两极分化”，担心影响发展壮大集体经济、影响规模经营、机械化和影响社会稳定，最担心的是怕今后搞建设征地难了。历史已经证明，和当年大包干一样，只要生产力发展了，劳动生产率和土地产出率提高了，这一切一切问题都能迎刃而解。

基于历史地、实事求是地研究中国农村土地制度和基本经营制度变革的历史和现状，我国农村土地制度和基本经营制度创新的基本思路是:既不是坚持僵化的“公有制”，也不是搞自由化的“私有制”，而是探讨集体所有制的实现形式，建立产权清晰、主体明确的现代土地制度和经营自主、管理科学的现代经营制度。

进一步说，现代农村土地制度应该是:在稳定现有承包关系(确权发证)的基础上，赋予承包户对土地的法人财产权和长久不变的使用权、受益权、处置权，完善相关法律制度，让农民真正把土地当成自己的。

进一步说，现代农村土地经营制度应该是:适应土地制度创新的要求，确立农户(家庭农场)的经营主体地位，逐步发展多种形式的合作社、行业协会、农业企业，构建充满生机活力的经营制度。

可以设想，农村土地制度和基本经营制度的创新，必将激发出难以估量的改革红利，为新农村建设和实现农业现代化注入新的生机和活力。

二、推动农村改革、搞好制度创新，必须解放思想，首先要打破“两个禁锢”的束缚

一个是“土地私有化”的禁锢，它束缚了土地制度的创新。在即将开始的土地制度改革中，一种倾向是担心私有化，另一种倾向是搞私有化，都干扰了土地制度的创新。回顾历史，新民主主义革命的土地改革实现了亿万农民“耕者有其田”，推翻了“三座大山”，建立了新中国。但是，建国后经历了短暂的互助合作，依靠“入社”运动使农民和土地分离，挫伤了农民的积极性，导致三十年未能解决吃饭问题。十一届三中全会后，实行“大包干”又实现了农民和土地的结合，又一次解放了生产力，很快解决了温饱问题。但大包干只解决了土地承包经营问题，没有能从制度和法律上解决土地的产权问题。中国农业、农村和农民问题的根本解决在于农村第二步改革——土地产权制度的改革，让农民把土地当成自己的。

其实道理很简单，我们能够用产权理论探讨公有制的实现形式，深化国企改革，建立现代企业制度，为什么不能用产权理论探讨农村集体所有制的实现形式，创新现代土地制度呢?为什么不坚持以生产力为标准看问题，而习惯用生产关系标准关注公有制私有化呢?为什么城市土地可以靠市场机制配置资源搞活城市经济，而农村土地只注重发挥它的保障功能而不注重作为资产运营呢?为什么新中国成立60多年已建立了完善的社会主义制度和法律，还担心“耕者有其田”呢?同时，土地制度创新必须坚持中国特色社会主义道路，必须坚持社会主义基本制度的自我完善，必须坚持国家对土地的终极所有和政府对土地的统一规划，严格管制。绝不能搞简单的“私有化”。

另一个是“发展壮大集体经济”的禁锢，它束缚了农村基本经营制度的创新。自从人民公社化运动以来，发展壮大集体经济就成了一个定向的思维模式、僵化的政治口号、固定的讲话术语。其实，它是伴随人民公社化运动而产生的，是左的产物，属政治范畴而不是经济概念。我们的农村集体经济经历了人民公社化、农业学大寨和大办乡镇企业。几十年过去了，我们冷静地反思一下，什么是集体经济?到底搞了多少集体经济?投入了多少?形成了多少资产积累和债权债务?不可否定“集体经济”在农村经济社会发展中，特别是在农田基本建设、发展乡镇企业、加快工业化和城镇化中发挥了积极的作用，也涌现出了一批先进的“集体”和凤毛麟角的“典型”，但这些典型只有偶然性没有规律性，只有特殊性没有普遍性，只有阶段性没有长期性，大都是独一无二的。实事求是地讲，现在很多“集体经济”已不是传统的集体经济了，而是新型的合作经济、股份制经济和民营经济。传统的“集体经济”应伴随新型经济组织的产生和新型基本经营制度的形成而逐步淡化和淡出。同时，要进一步完善与新型基本经营制度相适应的基层党组织建设和村民自治的社会管理，只能加强不能削弱。

三、坚持“四化”同步和城乡一体化发展，要把“三农”摆在应有位置上，防止忽视农业和农村，更要切忌新一轮侵害农民利益

党的十八大提出了坚持走“新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”的战略，“四化”是相辅相成、相互影响的，相互促进、相互制约的。农业现代化是经济社会全面协调可持续发展的基础，也是“四化”同步发展的短板。改革开放以来，工业化和城镇化有了快速的发展和巨大的变化，很重要的原因是得益于农村提供了充足的廉价劳动力、廉价的土地、廉价的农产品和广阔的消费市场。但是，城乡差距拉大，城市超常规的发展和农村的滞后现状，已成为鲜明的对照，已成为制约工业化和城镇化的主要矛盾。“四化”同步和一体化发展应成为解决“三农”问题的历史机遇。现在到了真正实现“以工补农、以城带乡”的时候了，要把“强化农业基础、保障农民利益，加快农村发展”放到应有的位置上。

当前，城镇化发展和新农村建设的形势是好的，但也存在一些值得注意的倾向:有的只重视城市建设，轻视农村建设;有的新农村建设的出发点、落脚点不是为了农业和农村而是为了工业和城市;有的不是实事求是尊重规律、尊重民心民意的民心工程，而是急功近利、急于求成的形象工程。

解决以上诸多问题，不仅需要树立科学的发展观，而且要树立正确的政绩观;不仅需要基层摆正“四化”和城乡发展的关系，而且上层必须形成正确的导向;不仅需要对“三农”的资金投入，更需要对“三农”的感情投入。

各级领导还要解决好对21 世纪农业、农村和农民的再认识。农村活力的增强、现代农业的发展、新农村的建设是中国最大的内需市场，是最大的民生工程，是助推工业化和城镇化的基本动力。同时，搞城镇化要切忌“大跃进”，因为城镇化过程实质是经济社会进步和农民全面发展的过程，是几千年农耕文化、村落文化历史演变的过程，是农民生产方式和生活方式深刻变革的过程，也是亿万农民分别走向城镇居民和职业农民的过程。

归结四句话:坚持城乡一体化发展，既要重视工业化和城镇化，也要重视农业现代化，切不可忽视农业农村，再不能侵害农民利益;重视农业，不仅要重视生产力的发展，而且要重视生产关系的变革，重视农村改革;农村改革不仅要重视政策办法的研究，更要重视制度的创新;制度创新，必须走群众路线，一切为了群众，从群众中来到群众中去，相信依靠群众，放手发动群众，最后以群众满意不满意来检验。