国际老年长期照护筹资模式对我国的启示

柳 璐

（郑州铁路职业技术学院，郑州 450052）

一、引言

长期照护的概念起源于较早进入老龄化社会的西方发达国家。学者们认为长期照护是一种长期性的保健措施、个人照顾以及社会服务递送的综合服务体系，是专门提供服务给予那些失去自我照顾能力，或不能自我照顾的人们，包括老人、成人和儿童。而长期照护的经典定义是由桑特勒提出的，指在持续的一段时期内给丧失活动能力或从未有过某种程度活动能力的人提供的一系列健康护理、个人照料和社会服务项目。

二、老年长期照护筹资模式

老年长期照护制度与养老金制度不同，它是一种医疗照顾与社会照顾相结合的服务，它的最终目的不是现金给付，而是提供多种多样的服务，但任何服务都要有一定的资金作为保障，资金的多少是影响服务数量和质量的最基本要素。在发展老年长期照护服务产业的过程中，众多国家都面临筹资的问题。老年照护的需求情况、非正式照护的作用、正式照护的成本等因素直接影响老年长期照护资金的额度。虽然通过立法可以看出，照护资金不仅仅来源于国家补贴和保险补贴，也需要受益人支付服务费用，但是国家和个人在筹资中各自承担多大的责任、通过何种方式进行筹资、资金如何公平分配是更为复杂和重要的问题，解决这个问题与社会价值观、被照护者对家庭服务的依赖程度，甚至与执政者的政治倾向均有关系。因此不同的国家选择的筹资方式亦不同。国外常见的筹资模式有四种：

1.基本安全网模式（safety net system）。

基本安全网模式的核心目的是将有限的资源效率最大化，并将这种社会资源提供给一些因贫困无法购买服务的低收入人群，同时能有效地控制国家财政支出，国家的干预被最小化。这种模式下的照护资金一方面来源于国家或地方的税收，另一方面源于受益者自费，英国、澳大利亚、新西兰和美国等国实行此类模式。该模式下所有受益人的资格由专业机构通过一系列严格的标准进行评估，并计算个人自付的费用，通常这种资格审查制度会限制服务的内容，多倾向于满足受益人最核心、最必要的基本生活需求。由于这种模式需要对长期照护者做收入和财产调查，对于那些生活节俭的储蓄者来说无法获得更多的政府补贴显然有些不公平，同时也会产生较高的管理费用。

2.普遍性筹资模式（universal system）。

这是一种以税收为主要来源的筹资模式，它会确保所有人群在需要时获得长期照护服务，而不需要审查受益人的经济资格。采用这种普遍性筹资模式的北欧国家有瑞典、挪威和丹麦。这种筹资体系提高了服务的覆盖率，促进了受益资格的平等，也增强了社会凝聚力，但是政府要承担昂贵的支出，甚至使个别国家由于人均寿命的延长，在无奈的情况下改变了老年长期照护的措施。

3.社会保险筹资模式（social insurance system）。

以社会保险作为长期照护的筹资模式，通过缴纳保险费筹集资金，不会受到预算的过多制约，保险费通常从工资中按一定比例抽取，而无收入人员则由政府财政代为支付。当使用者享受照护服务时还要支付一定的费用，若个人财产或收入过低时可以部分或全部免除此费用。按此模式筹集照护资金的国家有德国、日本和荷兰。在实际操作中，这一体系有一套清晰严格的受益资格评估方法，有较强的针对性，确保了长期照护的公平性，但其缺点是资格评估标准刚性过强，受益者个体需要的差异无法兼顾。

4.累进制普遍性筹资模式（progressive universalism system）。

法国、奥地利、比利时和希腊实行的是累进制普遍性筹资模式，其资金来源于国家的财政资源，它是在普遍性权利制度中融入累进制元素，也就是一方面它能够覆盖所有人群，另一方面资金支持水平会随着需求者的收入水平下降而提高，以保证最需要资金支持的老年人得到更多的照护服务。此模式下对老年长期照护的提供多是以现金补贴形式出现，补贴的多寡因个人身体机能的丧失程度、每天需要照护的时间所对应的津贴标准而定，受照护者可以自由支配津贴用于居家购买正式的照护服务或非正式的照护服务。一旦进入护理中心本人只能拥有此津贴20%的支配权，其他部分则用于支付医疗机构的费用。

以上四种模式是在一定的历史条件下和不同的文化、不同的价值观念下形成的，各国多选择一种为主，也借鉴其他模式中的一些方法和措施。

三、借鉴与应用

自1999年我国步入老龄化社会以来，人口老龄化加速发展，老年人口基数大、增长快并日益呈现高龄化、空巢化趋势，需要照料的失能、半失能老人数量剧增，尽管我国于2011年7月颁布实施了《社会保险法》，使全体人民在养老、医疗方面有了基本保障，但在养老服务方面尚无国家立法。厦门市政府通过立法的形式颁布实施的《厦门市养老服务机构管理办法》，开创了国内养老服务立法的先河，对厦门市养老服务机构的筹办、开业、服务和管理、扶持和优惠、监督和责任等作了规定，对养老服务机构的收费备案、分级护理、膳食配置、文体活动、健康要求等方面做出规定。由此可见，我国养老服务事业尚处于起步阶段，具有很大的发展空间，要形成一个制度完善、组织健全、持续发展的社会养老服务体系，我们认为还需从以下几个方面开展工作：

1.加快养老服务立法。

法制社会就需要有法可依，将现有与养老服务有关的法律法规进行综合，从服务性质、服务定位、发展模式、资金来源、运营管理等方面制定有关条款，为此项工作的顺利开展和长期实施奠定坚实的基础。

2.以政府为主导制定发展规划。

把养老服务机构发展纳入各级国民经济和社会发展计划，并制定专项发展规划，统筹规划养老服务组织或机构发展的总体目标、选址布局、资金来源、场所用地等，根据不同层次的需要设立养老社区、老年公寓、养老院、护理院、敬老院等，使广大高龄人群老有所养。

3.保证养老服务机构建设的资金投入。

各级政府要把养老服务业发展作为公共服务体系建设的重点，不断增加对养老服务业的财政投入，充分发挥政府资金的引导作用和扶持功能，根据需要适当安排一部分资金用于养老服务机构补助、购买服务和贷款贴息，并建立养老服务财政投入动态增长机制。同时，应当鼓励和引导企业、个人投资或经营养老机构，构建多层次、宽渠道的养老服务体系，拉长养老服务链，使养老服务的资金筹集和运作进入良性循环状态。

社会养老服务体系建设是应对人口老龄化的一项长期战略任务，尤其我国社会老龄化速度高于全国总人口增长速度，给老年长期照护服务增加了难度，更需要借鉴国外养老事业的经验，积极探索社会化、多元化、多渠道、市场化的综合养老道路，努力构建满足人民群众日益增长的养老服务需求的保障体系，让老年人老有所养，幸福度过晚年。

［1］ Rexford E.Santerre， Stephen P.Neun.Health Economics：Theories，Insights， and Industry Studies［M］.Stamford：Cengage Learning， 2009.

［2］ 陈为民.发达国家老年照护服务供给体制改革及其借鉴意义［J］.南开学报，2012，（3）.

［3］ 裴晓梅.老年长期照护导论［M］.北京：社会科学文献出版社，2010：38-42.

［4］ 参见社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）国办发〔2011〕60 号.

［5］ 侯立平.美国“自然形成退休社区”养老模式探析［J］.人口学刊，2011，（2）：58-63.

［6］ World Health Organization.Lessons for Long-term Care Policy［EB/OL］.http：//www.who.int，2010.