浅谈“营改增”对地方财政的影响及应对举措

●程 晨

浅谈“营改增”对地方财政的影响及应对举措

●程 晨

自2012年1月1日在上海开展营业税改征增值税试点以来，“营改增”的范围逐渐扩大，并向全国推广。作为“十二五”经济目标中结构性减税的重大举措，它在减轻企业税负，激发企业活力方面的效果非常明显，但同时它也给地方财政收入造成了一定影响。多个试点地区的统计数据表明，开展“营改增”试点后，地方财政减收明显，这显然给地方财政带来压力。因此，如何在推进“营改增”的同时兼顾地方利益成为了当前必须面临的问题。

一、“营改增”税收改革进程及试点运营情况评析

根据财政部、国家税务总局《营业税改征增值税试点方案》的规定，2012年1月1日起，在上海市交通运输业和部分现代服务业中正式开展 “营改增”试点。2012年7月31日，财政部和国家税务总局印发《财政部国家税务总局关于在北京等8省市开展交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税试点的通知》，明确规定，自2012年8月1日起至年底，将“营改增”试点范围由上海市分批扩大至北京市、天津市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省、湖北省、广东省和厦门、深圳10个省（直辖市、计划单列市）。2013年4月10日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，决定进一步扩大营业税改征增值税试点，自2013年8月1日起,将交通运输业和部分现代服务业“营改增”试点在全国范围内推开,同时择机将铁路运输和邮电通信等行业纳入“营改增”试点。

营业税改增值税是我国税收体制改革过程中迈出的至关重要的一步，从试点地区的情况来看，“营改增”在一定程度上减轻了企业的税负，促进了服务行业的发展。据统计，截止至2012年底，纳入“营改增”试点范围的纳税人超过100万户，共计减税420多亿，其中试点纳税人共减税189亿元。所有小规模纳税人的税负都因此减轻，下降幅度平均达到40%，极大地促进了小微企业的发展，激发了企业的活力。

二、“营改增”对各试点地区税收的影响及评析

长期以来，营业税一直是地方财政收入的重要支柱之一，据统计，营业税大概占到地方年财政收入的30%。随着“营改增”的不断推进，势必会影响地方政府的营业税收入，如何应对这种情况成为了地方政府的当务之急。本文从2012年的11个“营改增”试点省市当中选取了上海、浙江等地区，对其实施“营改增”以后对地方财政收入的影响进行了分析，具体情况如下：

（一）上海市实行“营改增”后对地方税收的影响

上海是我国首个进行交通运输业和部分现代服务业营业税改征增值税改革的试点地区，至今已超过20个月。从总营业税收入来看，营业税大幅减少。截止至2012年底，上海共有15.9万家企业被纳入“营改增”试点范围，减税规模超过300个亿，大概占上年上海市营业税收入的28%，对上海市的营业税收入有较大影响。从行业来看，超过90%的试点企业税负明显减轻，仅有不到10%的企业税负有所增加，主要是交通运输业和有形动产租赁。其中，对交通运输业而言，现存企业由于无法进行存量固定资产的进项税抵扣，税负较改革前明显增加。有形动产租赁中，经营性租赁税率从5%改为17%，税负增加很多。但是随着试点地区扩大、试点时间增加、抵扣渐趋充分，以及企业转变经营方式等，交通运输业一般纳税人税负增加额也在逐季减少，情况也渐趋平缓。同时，由于上海市财政还计划拿出专项资金，对税负增加的企业进行补贴。因此，总体来看，营改增的实施造成了上海市财政收入的减少。

（二）浙江省实行“营改增”后对地方税收

浙江省 “营改增”试点于2012年12月1日正式启动，基本上延续了“上海模式”，具体涉及“1+6”（“1”即交通运输业，“6”即现代服务业的六个行业：研发和技术服务、信息技术服务、文化创意服务、物流辅助服务、有形动产租赁服务、鉴证咨询服务）行业。根据浙江省2012年统计的数据，截止至2012年底，试点纳税人共计147023户（宁波地区除外）。“营改增”试点后，按企业分析，约95%的企业税负下降或者持平；按纳税人规模分析，占试点企业93.1%的小规模纳税人中，除交通运输业税负持平外，其他试点行业小规模纳税人税负降低40%。经测算，“营改增”后，浙江省当年财政总收入减收约60.1亿元，其中地方财政收入减收约35.3亿元。

（三）其他地区实施“营改增”后对地方税收的影响

2012年8月1日起，其他 “营改增”试点地区的税收改革工作也在陆续开展，总体看来，大部分企业的税负都有所减轻。例如，北京市从2012年9月1日开始实施 “营改增”，截止至2012年底，纳入到试点改革范围的企业共有18.4万户，四个月内总体减税35亿元，试点行业的总体税负是下降的，一般纳税人税负为27.2%，小规模纳税人为39.1%；天津市自2012年12月1日开展营业税改征增值税试点工作至2013年1月31日，两个月内，“营改增”纳税人数约41500户，经测算，营改增纳税人较按营业税申报纳税减少税负约2.8亿元，约有97%的营改增纳税人税负降低，3%的营改增纳税人税负提高；湖北省自2012年12月1日开展 “营改增”改革试点，前4个月纳入营改增试点企业超过4万户，全省“营改增”减税净额达4.77亿元，下降幅度28.33%，其中现代服务业成为改革的最大受益者，现代服务业一般纳税人平均税负率为3.54%，整体税负净减2.3亿元，减税幅度为30.87%；小规模纳税人减税1.13亿元。

三、应对“营改增”税收改革的相关建议

作为“十二五”经济目标中结构性减税的“最根本”举措，“营改增”的实施有助于消除营业税全额征收、重复性征税的缺陷，帮助企业减轻税务负担，打破了制约服务业发展的瓶颈，为企业调结构、促转型提供了税收政策制度的支持。随着试点范围的扩大，“营改增”会惠及更多中小企业，但是从地方财政收入的角度来看，一直以来，营业税收收入作为地方财政收入的重要支柱之一，随着“营改增”的工作不断推进，一方面营业税收入势必有所减少，另一方面营业税转为增值税以后，地方财政很大一部分就归为中央政府支配，因此，“营改增”势必会造成地方财政收入的减少。与此同时，不少地方政府还需要抽出专项资金扶持和补贴税负较高的试点企业，这更加剧了地方财政收入减少的问题。那么，在当前“营改增”已是大势所趋的形势下，应如何应对才能够既顺利推进“营改增”又能够尽量减轻“营改增”对地方税收的影响。为此，本文就国家和地方两个层面提出了一些建议：

从国家层面来看，需要进一步完善分税制财政管理体制，做好国家与地方的收入利益分配的协调工作。具体而言，可以从以下两方面入手：

第一，继续推进“营改增”试点，逐步推向全国。一方面是要扩大地区试点。截至目前为止，我国已纳入“营改增”的试点只有11个省市，还有很多省市没有纳入其中，这需要国家在政策方面进行积极引导。另一方面，还需要扩大“营改增”的征税范围。目前，我国“营改增”仅局限与交通运输业和部分现代服务业，而铁路运输、邮电通信、建筑业、销售不动产业等尚未纳入增值税管理范围。此外，还可以将广播影视作品制作、发行等纳入部分现代服务业的范围，扩充服务业内涵。

第二，调整增值税国家与地方的分享比例。“营改增”对地方税收收入有较大的影响，如果不能保证地方利益，那么势必会阻碍“营改增”工作的推进。具体的比例需要结合地区的经济发展程度、产业结构等因素进行科学的制定。但需要注意的是，根据不同地区确定不同比例则会存在监管上的问题，因此具体如何制定分享比例还需谨慎处理。

从地方政府层面来看，需要顺应形势，做好“营改增”试点工作，同时还需要主动出击，减轻“营改增”对地方税收的影响。具体可以从以下几个方面入手：第一，地方政府需要正视“营改增”所带来的阵痛，处理好眼前利益和长远利益。 “营改增”的顺利推进可以减轻中小企业的税负，打破企业发展的瓶颈，激发企业发展的活力，提升企业的盈利能力，从而可以拓宽税基，更好地弥补地方政府的税收损失。虽然当前来看，“营改增”对地方税收收入产生较大影响，但是从长远来看，不会对地方产生较大的影响，并且该影响是可控的。第二，积极发展经济，扩大税收来源。税收收入的多少取决于税基的大小，税基宽，税源广才能增加财政收入。因此，地方政府应积极发展当地经济，缓解“营改增”所带来的财政压力。此外，加强监管，加大稽查力度等，可以有效地防止逃税漏税，增加财政收入。■

（作者单位：中国人民大学财政金融学院）