人民政协界别的角色变迁与发展趋势

李 婕

李婕/宁波大学红鹰学院社科部讲师，硕士（浙江宁波315000）。

人民政协由“各界人士”组成，这些“界”统称为“界别”。政协的界别是指参加人民政协的各个党派、人民团体、各民族和各界人士在人民政协组织中的具体划分形式，也是政协会议的基本组织形式。界别是政协日常工作中对政协组成单位称呼的特定术语。在政协成立初期，并没有“界别”的具体提法，一般使用“参加单位”的概念，一直到第八届全国政协会议召开时，在换届的有关文件和领导讲话中开始使用“界别”这一提法。虽然如此，按界别组成是人民政协成立以来一直具有的特色。历届政协都是以界别为组织划分方式实质性运行的。政协委员按照界别分别参加会议、组织讨论、开展活动。

新政协章程读本（2004年）中，对政协界别作了广义和狭义的界定，广义界别包括参加人民政协的各政党、各人民团体、无党派人士和其他部分；而狭义则是指政党与团体之外的各个部分，如文化艺术界、教育界、经济界等。本文使用的是广义的政协界别概念，也就是泛指政协的参加单位。目前，学界关于政协界别的研究，多是将政协界别划分为党派代表、团体代表、职业性代表和特邀代表四个大类。本文采用这种划分方法来进行分析。

界别特色贯穿人民政协六十多年的功能变迁和履行职能的全过程。界别角色主要是从界别功能的定位上来讲的。判断政协界别角色功能定位的倾向性，一个很重要的衡量方法，就是结合不同时期我国经济社会结构和统一战线内部结构的状况，深入分析政协界别设置以及各参加单位的特点，尤其是各参加单位所占比例的多少。不同社会时期政协界别设置的变化、角色定位的转变在一定程度上反映政协的功能变迁。

一、1949—1954年作为临时权力机构的政协的界别角色：“官”角色形成

人民政协创始初期，代行国家权力具有联合政府性质，反映党和国家意志，突出制宪、吸纳和整合的功能，界别组成具有联合性、权力性、统战性的特色，政治色彩浓厚，政协界别的“官”角色定位形成。

其一，政协创立具有构建政权合法性的功能。中国人民政治协商会议的产生是一个民主国家获得政权合法性的必然。政权合法性就是统治者获得被统治者的认可和支持。因此，作为执政党仅获得本党派或本阶级的支持是不够的，还必须争取国内最大多数人的认可和支持，才具有根本的政权合法性。争取处在国家政治舞台上的各民主党派、各社会团体，共商国是，是第一届政协一个重要的任务。

其二，政协的创立是代行全国人大职权的制度安排。出于当时的国情，第一届政治协商会议代行全国人民代表大会的职权，制定了具有临时宪法性质的《共同纲领》，承担了共和国成立的相关筹备事务，担当起制宪建国的重任。第一届政协是由五大组成单位构成的，包括党派代表、区域代表、军队代表、团体代表和一个特邀代表组成单位。由于战事还没有完全结束，将广大的人民群众按界别组织起来不太现实，第一届政协并没有设置民间性的职业性或者其他社会分工类的界别，界别单一，只是将军队代表和区域代表安排进来。

二、1954—1978年作为统一战线组织的政协的界别角色：“官”角色主导

1954年人民代表大会以及第二届全国政协一次会议的召开、《中国人民政治协商会议章程》的制定，标志人民政协的性质和职能发生了根本变化。相比创立初期的权力性，这一阶段人民政协的统战职能初显，但政协作为统一战线组织一度被边缘化。由于我国实行高度集中计划经济体制和单一的所有制，使得社会生产方式开始朝向统一化、集权化、政治化方向发展，社会阶层也呈现单一化。在阶级斗争扩大化背景下，政治声音呈现不可包容性，民主渠道严重受阻。政协即使设置了各种界别，也无从体现协调各种利益、反映不同意见的界别特色。这一阶段“官”角色主导是当时社会政治经济现状的必然反映。

其一，从党团代表组成情况看，行政色彩浓厚。这一阶段政协作为统一战线组织，其组织程度和制度化水平提高。党派代表包括中国共产党、民革、民盟等十个参加单位。中国共产党相对其他政党来说占有较高比例，政治性主导性突出。团体代表主要有共青团、总工会、妇联、青年联合会、工商联五个。这些组织行政性突出，民间性不足。虽然这阶段党团代表所占比例从第二届49.19%下滑到第五届25.65%，但主要是因为反右派斗争扩大化和十年文革中各党派机关和社会团体受到了冲击，并不能说明“官”角色的转变。

其二，从特邀代表组成情况看，过于庞杂，界别民主依然难以真正发挥。特邀代表主要是因各种原因无法归类而组成的特殊参加单位，比如那些对革命、民主与和平事业作出贡献的个人。这一时期，特邀代表人数连年上升，第二届占总人数的15.21%，第五届已经达到49.93%。特邀代表过于庞大，代表的身份、职业、利益代表倾向繁杂，导致联系松散，缺乏界别意识，规范化不足，淡化了界别特色和代表性。特邀代表设置往往出于政治考虑，具有很强的政治主导性。

三、1978年以来作为民主政治体制重要组成部分的政协的界别角色：“官”角色弱化与“民”角色萌芽

改革开放以来，人民政协制度进入了一个新的发展阶段。1982年、1993年的《中华人民共和国宪法修正案》进一步明确了人民政协制度作为社会主义民主重要形式在国家政治体制中的地位。十七大报告提出了“把政治协商纳入决策程序”的重要原则，赋予了人民政协新的活力。这个阶段人民政协在统一战线、参政议政机构、发扬社会主义民主的重要形式的三重定位中获得了巨大的发展空间，其民主功能得到激发和释放，在吸纳、整合和利益表达方面发挥越来越重要的作用。政协不断调整界别设置，强化包容性和民意代表性，界别数量逐步扩大，从二届的29个界别增至八届、九届、十届、十一届的34个。这一阶段，政协界别不断呈现“官”角色愈渐弱化和“民”角色逐渐萌芽的调整趋向。

其一，自六届政协开始，在政协委员总数不断增长的情况下，党团代表和特邀代表人数所占比例稳中有降。党团代表比例基本稳定在35%左右，但自1983年开始，党团代表设置有所增加，第六届增设中华全国同胞联谊会，第七届增设中国科学技术协会，第九届增设无党派人士，其多元主体性趋势加强，代表群体变宽泛。特邀代表人数比例基本稳定在10%左右，体现其稳定性与规范性，界别同质性得到强化，有利于体现界别特色。

其二，按社会分工与职业形成的职业性界别代表所占人数和所占比例大幅度增加，由改革开放前30%左右的比例上升为50%左右，数量和覆盖面不断增大，越来越突出职业界别的利益表达，民意代表的广泛性和民间性不断提升。改革开放以来多种所有制并存的格局形成，中国社会结构发生变化，社会利益主体和需求呈现多元化和差别化特点。新职业和新社会阶层不断涌现，民营、外资、合资、个体经济不断发展，职业界别的阶层范围不断扩大。职业类别越来越丰富，其参政议政的利益需求也越来越多样。政协的职业性界别经历多次调整和完善，目前数量基本维持在13个。职业界别更多地参与政治协商是 “民”角色发展的前提。

四、未来政协界别“民”角色进一步发展的理论启示与现实思考

政协界别角色变迁的分析，有助于我们更好地对政协界别角色进行定位，有助于我们寻找到影响政协界别民主功能机制的内在原因，进而有效把握未来政协界别“民”角色的发展方向。

1．协商民主思想对政协界别“民”角色深化发展的理论启示。党的十八大报告首次提出并系统论述了健全社会主义协商民主制度。政协界别的“民”角色与协商民主制度之间具有高度的理论契合。协商民主是发扬社会主义民主的重要形式，对未来政协界别的“民”角色的发展有着重要的启示。其一，“民”角色的发展，必须坚持尊重多元与平等协商。当前，多元、分化的社会结构已经呈现。尊重多元、提倡平等协商是协商民主的核心观点。应当及时调整界别设置，扩大团结面，增强包容性。使从普通民众到各界精英的社会成员都能通过自由而平等的对话、讨论、协商等方式参与政治生活、公共决策与利益表达。其二，“民”角色的发展，必须强化公民意识和社会责任。“公民意识”首次出现在中共十七大报告中。协商民主下的公民形象更加积极，他们不仅仅是将自己的权利寄托在一张选票上，而是亲身参与到民主过程中来。政协委员身上应充分体现一种用于维护自己和他人的自由权利、尊严和价值的意识以及对于国家和社会的责任感。

2．未来政协界别“民”角色进一步发展的现实困境与展望。首先，拓宽庞大草根阶层的政治参与和利益表达的空间，是推动界别“民”角色深化发展需解决的问题。目前，在各级政协各界别内部构成中，委员精英化倾向明显。人大代表中有从事掏粪的、修脚的，但是政协委员却是官员多、老板多、明星多，少有一线工人、农民工等。如农业界委员主要是农技人员、农业主管部门负责人，工会界很多是工会领导。社会优势群体代表所占比例过大，中下层比例过小，不利于提升界别的代表性与包容性。政治协商过程中，除精英阶层发挥重要作用外，如果没有来自社会底层的声音，政协的民意优势就很难真正显现，也不符合当代社会政治生活从精英民主趋向大众民主的发展方向。当前改进委员推举方式，改革界别委员的层次结构是解决问题的关键。其次，畅通社情民意进入渠道，提高委员的代表能力，是推动界别“民”角色深化发展加强的关键。目前，一些政协委员界别意识较薄弱，与群众缺乏充分、有效的沟通，及时反映群众呼声、完整表达民众利益等方面做得不够，或只对与个人专业、职业相关问题有兴趣，对全局性或重大事项关心不够；同时社会边缘群体或弱势群体，如拆迁难民、环境难民、等待社会救助人群等，他们的利益表达途径严重不足。因此，政协委员代表本界别参与公共决策，表达社情民意的能力还有提升空间。应加强界别组织建设和思想建设，提高委员代表能力，增强界别意识，强化责任心和使命感，多下基层、多搞调研，广纳民言、广集民智。

总之，政协界别“民”角色发展趋势是符合我国社会主义民主建设方向的，也应成为社会主义民主建设的一面重要旗帜。未来如何进一步挖掘政协界别“民”角色的深度，充分发挥界别优势，还有待我们进一步去思考、去实践。

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