金融消费者权益保护工作实践与思考——以大庆市为例

吴成山

（中国人民银行大庆市中心支行，黑龙江 大庆 163316）

随着经济金融快速发展，金融消费者与金融机构业务纠纷日趋复杂化，构建便利、高效和值得信赖的权益救助渠道已成为社会公众的共同期盼。2011年以来，人民银行大庆市中心支行在这方面进行了积极探索和实践，其成效得到了这方党政、金融机构和社会公众认同。但工作中也遇到一些问题，特别是相关法律法规不完善问题亟待研究和解决。

一、大庆市金融消费者权益保护工作探索与实践

（一）加强机制建设，全力打造“政府主导、央行推动、部门协作、司法保障、机制完善、维权有力”的金融消费者权益保护体系

金融消费者权益保护工作是一项涉及面广、受众群体多的专业性、系统性工程，需有关部门各司其职、密切协调、合力推进。为此，大庆中支积极作为，促成地方政府成立了以市委常委、常务副市长为组长，市现代服务业发展局、人民银行、银监分局、工商局、公安局、各银行机构为成员单位的工作领导小组。明确了领导小组及各成员单位职责，为将此项工作纳入市政府重点工作部署，合力高效处置消费者与金融机构特别是人民银行履职范围外的业务纠纷提供了保障。

（二）加强制度建设，推动工作规范化开展

制定了《大庆市金融消费者权益保护暂行办法》及相关配套制度。按照循序渐进、分步实施的原则，在工作初期，将保护范围确定为金融消费者与银行机构发生的业务争议。大庆中支成立了金融消费者维权中心，分管法律事务工作的行领导任主任，申请了保护热线，并安排专人值守。其他领导小组成员单位也都成立了相应的保护机构或将此项工作明确到相关部门。金融消费者维权中心综合运用指导、协调、转办等方式处理金融消费者投诉。确定了人民银行职责范围内自行处置，职责范围外，转送被投诉金融机构或银监局等相关成员单位处置的工作模式。印发了金融消费者权益保护指南，并同构目标议程与媒体诉求，推动多家媒体对此项工作进行持续深层次报道，提升影响力。

（三）加强监督考核，畅通金融维权渠道

按年对金融机构解决金融消费争议情况进行监督和评价，并将其与“两管理、两综合”工作相结合，对被投诉频次较高、损害金融消费者权益较严重或社会反响较强烈的金融机构，将其列为重点综合执法检查对象，对检查中发现的违规经营行为，依法给予行政处罚，对尚达不到处罚条件的，将其纳入综合评价中，依据考核办法，适当下调综合评价等级，并加大对该金融机构的管理指导力度，帮助其提升依法合规经营水平。此外，大庆中支还将适时对金融机构损害金融消费者权益的行为向其上级机构、同业机构、其他金融监管部门或社会通报、披露，进一步加强对金融机构的柔性约束，促进金融机构全面贯彻落实相关工作部署。

二、实践成效

（一）金融消费纠纷化解效率得到提高，人民银行公信力进一步提升

这项工作有效解决了金融消费专业性强、相关纠纷化解难等问题。在已受理的32起投诉中，产品复杂、以往不易调解的17起，占53.1%。在金融消费者维权中心的有效处置下，相关问题均在规定时限内得以解决，消费者合法权益得到保护。社会公众对此给予较高评价，并期盼进一步扩大保护范围。大庆电视台、日报和晚报先后9次对这项工作成效进行报道。

（二）强化管理职能，人民银行威信力进一步提升

这项工作延伸了人民银行监管触角，人民银行可以更加全面地了解金融机构经营情况、掌握其贯彻执行相关金融法律法规情况，提升指导和管理的针对性及有效性。目前，大庆辖内金融机构都对照人民银行有关政策规定，进一步补充、完善了现行业务管理制度，把工作要求层层分解，落实到具体业务部门和岗位中，并加大相关人员学习培训力度，提高规范发展能力，打造诚信金融。

（三）地方政府认同度高，人民银行影响力进一步提升

大庆市政府对这项工作给予充分肯定，市领导批示指出，人民银行大庆市中心支行及有关部门从维护社会稳定、构建和谐社会的高度，积极研究探索金融消费者权益保护模式，充分体现了开拓创新、积极履职、服务社会、支持地方经济发展的政治责任感和大局意识。

三、工作中遇到的主要问题

（一）金融消费者的法律概念模糊

目前，我国尚无法律法规对金融消费者的概念进行界定，致使金融消费者权益保护对象不明确。一是金融消费者是否包括法人机构。消费者是金融消费者的上位概念。《消费者权益保护法》第2条对消费者界定为：消费者为生活消费需要购买、使用商品或接受服务。大庆中支依据上述描述，将金融消费者权益保护对象确定为购买金融产品或接受金融服务的自然人。但实践中发现，一些小微型企业特别是从业人员20人以下的微型企业大多没有法律顾问和金融顾问，有的甚至没有专职会计。这些主体购买金融产品和服务虽然是以经营为目的，但其综合实力明显与金融机构不对等，缺乏全面识别金融产品和服务内涵的能力，难以独自承担收集金融产品和服务信息、保护自身合法权益的成本。仅2013年上半年，大庆中支就接到过6家小微企业投诉金融机构事项，但因投诉主体不在保护范围内，大庆中支未受理投诉。二是金融消费者是否包含股民和基民。随着居民收入持续增加，以股票和基金为代表的金融资产占比不断提高，从严格意义上讲，购买股票、基金是投资行为，持有人是投资者不是消费者，但从另一角度看，自然人购买股票和基金优化的是家庭资产，而非生产流通领域资产。这种家庭理财行为是否应被纳入保护范围值得探讨。

（二）法律支撑不足

就保护范围为消费者与银行机构业务争议的模式而言，开展工作的法律依据主要有两个层面：一是人民银行法、银行业监督管理法、商业银行法及人民银行和银监会制定的相关规章制度。二是消费者权益保护法。但第一个层面的法律主要目的在于规范金融机构运行秩序，保护金融消费者权益的法律目标并不明确，对此也没有操作性较强的规定。消费者权益保护法是在1993年颁行的，其立法背景是市场经济发展初期，主要是对实体经济中的消费进行规范。而金融产品和服务具有明显的无形性、专业性和信用性，其消费与实物消费有着显著的区别：无法凭感观判断产品和服务质量；产品复杂且大量使用专业术语，消费者难以全面掌握其内涵，并据此判断其是否适合自身财务状况；对卖方后续服务依赖较强。如购买基金，其合同价值一定程度上取决于买卖成交后卖方的诚信和经营水平，消费者往往需要较长时间才能发现产品和服务的质量问题。以实物交易为预设前提的消费者权益保护法显然无法为金融消费者提供全方位的保护。此外，金融消费大多需要消费者提供家庭住址、工作单位、收入、联系方式等信息，而这些信息又有利于金融机构和其他企业推销产品和服务，可以在无附加成本前提下，为信息积累者带来效益。现行的银保合作、银证合作，其核心就是客户信息的流动和共享。从逐利角度看，部分管理不规范的金融机构有较强的动力违规使用消费者信息，但消费者权益保护法并没有对消费者隐私权进行保护的条款。

（三）法律赋予人民银行的监管权不足以保障金融消费者权益保护工作高效开展

此项工作的关键在于金融机构高效处置人民银行转送的各类投诉。但现行法律法规并没有赋予人民银行与开展工作相匹配的权利。实践中，基层人民银行推动金融机构落实相关工作部署的手段有三种：一是加大执法检查力度。对配合不力的金融机构，加大有监管职能项目的执法检查力度，以对金融机构其他工作的或有惩处，督促其配合人民银行开展工作。二是加强金融服务审核。提供服务必然要求金融机构满足相应条件和标准，以严格审核条件和标准为手段，保障金融消费者权益保护工作开展。三是柔性约束。以消费者投诉数量、办结率、消费者满意率为主要指标，定期评价金融机构工作开展情况，对评价等级偏低的，采取约见谈话，将其损害金融消费者权益的行为向其上级机构、同业机构、其他金融监管部门通报、披露等方式，加强对金融机构的柔性约束。但前两种手段的使用，不应以金融机构是否配合人民银行开展金融消费者权益保护工作为因，即两者之间不应存在因果关系。此外，人民银行法赋予人民银行的九个方面监管职能相对零散，检查威慑力尚不足以督促金融机构放弃追求利润最大化的经济行为。而柔性约束更是辅助手段，是在硬性约束不足的情况下，不得以采取的措施，其对金融机构的影响力相比于前两种更小。

四、政策建议

（一）进一步完善相关法律法规

一是修改《消费者权益保护法》，对金融消费者权益保护进行专章规定。或借鉴美国的《金融服务现代化法》、英国的《金融服务法》，适时推出《金融消费者权益保护法》。无论采取哪种方式都需明确金融消费者的法律概念，建议将在证券市场中介服务机构处购买金融投资产品的自然人界定为金融消费者，在发行公司处购买的界定为投资者。小微型企业虽然不是消费者，但可将其纳入保护范围。同时要加强对金融消费者隐私权的保护。二是修改人民银行法，赋予人民银行保护金融消费者权益的职责及与之相匹配的监管权。同时，在“一行三会”均已设立金融消费者权益保护机构的前提下，应明确人民银行直接受理的投诉范围，以及人民银行在这一保护体系中的角色和职责。建议赋予人民银行协调“三会”共同研究制定金融消费者权益保护规章制度，部署重要工作，处理涉及银证保组合金融产品和服务投诉，建立整个金融业消费者投诉数据库、定期监测分析、通报典型案例及有关信息等职责。

（二）将保护金融消费者权益的目标纳入宏观审慎管理制度框架内

金融消费者权益得不到合法保护势必会导致金融服务需求减弱，极端情况下，会使厌恶风险的消费者退出市场，一定程度上动摇社会公众对金融业的信心，影响金融体系的稳定。此外，金融产品具有较强的流动性，非诚信金融产品和服务趋于从监管严格的国家流向宽松的国家，进而破坏流入国金融业生存和发展根基。为此，建议按照全面性、有效性、可得性和定量为主的原则，建立一套金融消费者权益保护跟踪监测评估指标体系，并将其纳入宏观审慎管理制度框架内，明确指标临界值、预警信号发布、警报发出后的应对措施等，确保监管到位、处置及时，切实加强金融消费者权益保护。

（三）积极争取地方政府支持，构建良性运行机制

在法律法规缺位情况下，推动此项工作开展的关键在于争取地方政府支持，并以此构建激励约束机制，促进各部门形成工作合力。从经济社会发展角度来看，可以有效地保护金融消费者权益，促进金融机构规范经营，提升金融服务水平，维护社会安定团结。开展此项工作，地方政府除要求相关部门进一步高效履职外，不必支付其他成本，地方政府应有较强的主观意愿，加强沟通汇报，充分认识开展此项工作的重要意义，这是获取支持并以此协调有关各方的有效途径。