加强基层服务型党组织建设的探索与研究

潘卫科，单 伟

（1.中共大连市委组织部，辽宁 大连 116000；2.中共大连市委党校，辽宁 大连 116013）

党的十八大报告明确提出：“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设。”［1］这充分表明了我们党对执政规律的深刻认识和把握，提出了新时期基层党组织建立完善联系群众、服务群众机制的要求。基层服务型党组织的主要内容包括服务发展、服务社会、服务群众、服务党员等四方面内容。本文着眼于基层服务型党组织建设要求，结合大连的实践探索，就加强基层服务型党组织建设作一探讨。

一、基层服务型党组织的内涵要义

1.基层服务型党组织建设的基本内涵

所谓基层服务型党组织，就是秉承党的全心全意为人民服务的宗旨和“以人为本、执政为民”的理念，把服务作为基本价值取向和功能定位的一种基层组织模式和工作形态。推进基层服务型党组织建设，一个重要前提是厘清基层党组织与基层服务型党组织、基层党组织建设与基层服务型党组织建设之间的区别与联系，正确把握其内涵。

基层服务型党组织建设，与服务型政党建设具有逻辑上的统一性，是一种包含与被包含的关系。同时，又具有组织上的同一性，是一种整体与局部的关系。从层级上看，党的组织可以划分为中央党组织、地方党组织和基层党组织三个层面。战略制定、决策在中央党组织；执行、贯彻在地方党组织；而落实、实施则在基层党组织。基层党组织作为党的执政基础，是执政党宣传群众、组织群众、服务群众的桥梁和纽带，而党组织的服务功能是基层服务型党组织建设的核心，也是服务型执政党建设和基层党组织建设“两个建设”的共同内核，应贯穿于基层党建的始终。另一方面，“服务”和“党组织”是两个内涵不同的概念。服务型党组织中的服务，主要指党组织完成工作任务，并体现一种真心的付出。服务的完整概念就是全心全意为人民服务。服务在功能上主要体现为组织领导、引领示范、帮助帮扶、教育培养、权利保障、政策宣传等。

2.推进基层服务型党组织建设必须把握服务的基本要义。从广义上看，服务的本质，是政党发展的一种重新建构，是基于政党与民众、社会良性互动的发展理念、执政方式和动员方式的有意识转变过程。从狭义上讲，它包含四个方面的内容：政治内涵，就是政党通过服务执行组织行为，落实宗旨，以服务作为组织社会、动员社会的基础和依据，增强政治感召力和执政合法性；社会内涵，就是通过建设服务型政党，协调统一与服务型政府、服务型社会的关系，把政党的意志社会化；组织内涵，就是科学把握政党现代性的要求和现代化政党发展的基本规律，以服务为政党组织行为的基本特征和活动方式；实践内涵，就是通过一系列的服务行动，形成党组织为党员和群众服务，党组织和党员为群众服务的大服务格局。因此，加强基层服务型党组织建设需要处理好四个关系。一是服务群众与做群众工作的关系。二是服务主体与服务主导的关系。三是岗位服务与志愿服务的关系。四是服务型党员队伍与基层服务型党组织的关系。

二、推进基层服务型党组织建设的实践探索

建设基层服务型党组织，既需要理性思考，更需要实践探索。这种实践探索因地区、部门、单位的不同而不同。从大连基层服务型党组织建设实践看，有以下几个做法可供参考借鉴。

1.优化党组织设置，努力使党组织设置与服务群众的内在要求相适应。建设基层服务型党组织，首先要解决“有党组织开展服务”的问题，这就要求科学合理地设置基层党组织，努力扩大基层党组织覆盖面。大连市通过对党支部政治功能、党员数量和作用，党支部与各种经济社会组织之间的关系，以及党支部在服务群众中所应承担的职责任务等进行综合分析，努力探索并实现党支部设置与党组织服务群众的功能作用有机结合。在类别划分上，严格按照不同党建领域来划分和界定党支部的分类，保证党支部设置紧密贴近服务群众的需求，紧紧围绕本地本单位的“主业”开展活动。在管理层次上，着眼于农村和社区党员数量多、身份杂的实际，以“一级管理，两个层面”为原则，将党组织划分成党总支部、党支部两个管理层次。在村设党总支，下设老年党员党支部、种植（养殖）业党员党支部、新兴产业经济党支部、外出农民工党支部，即“1+4”村党组织设置模式。在社区按照“群众组织发展到哪里，党的组织设置就跟进建到哪里”的原则，紧紧依托具有不同服务功能的社区社会组织，探索创建了社区“功能型”党支部，逐步构建形成了社区党总支为领导，楼院党支部、功能型党支部、流动党员党支部为基础的“1+3”社区党组织体系。目前，全市已建立各类群众服务组织1.2万个。在服务职能上，紧紧依托各种经济、社会和群众组织来设置，保证党支部的设置与各种组织紧密贴近，与经济工作、社会工作、群众工作紧密结合，与满足不同群众的个性化需求结合，确保了不同类型的党支部服务群众的职责任务有所不同。在数量规模上，按照适度有序原则，根据党员数量多少，分别设置党总支部或党支部，保证党组织管理范围适当，服务便捷有效。

2.培育群众性社会组织，不断扩大联系服务群众的组织基础。基层服务型党组织建设到不到位，一看基层党组织自身服务群众的意识强不强，二看基层党组织善不善于把群众组织起来，将蕴藏于民众之中的服务资源、服务潜能发掘出来，用以服务人民群众。实践中，我们注重把分散于民间社会中的各种服务资源加以整合，在基层各领域中分类梳理、培育、建立各类群众性社会服务组织。一是服务社会型群众组织，就是把具有一定服务专长的党员群众组织起来，成立以具有各类服务技能人员为骨干的“帮万家”服务队；以具有文艺、体育、卫生、法律、教育等特长党员为骨干的党员志愿者服务队；把具有一定法律知识，协调能力较强的党员群众组织起来，成立社会治安队、科普宣传队、扶贫帮困队等维护社区稳定的群众性服务组织；把具有文体特长的党员群众组织起来，成立社会文化理事会、环保护绿队等倡导文明、培树新风作用的群众性服务组织；把具有扶持帮助再就业能力的党员群众组织起来，成立技能培训学校、创业俱乐部等带动创业、帮扶就业的群众性服务组织。

3.强化主导作用，切实加强党组织对社会服务组织的有效领导。政党的功能主要包括政治功能和服务功能。随着经济制度的转变和社会结构的调整，党的基层组织的服务功能会逐渐强化。大连市积极探索社会组织中党组织发挥引领作用的有效途径，以强化基层党组织的核心作用为目标，贴近群众、服务群众、凝聚群众。依托具有不同服务功能的社会群众组织，建立“功能型”党组织，增强党组织对群众组织的凝聚力。扩大党对社会的影响，今年，大连市组织首批10万多名在职党员进社区，选派了580多名市、区、乡镇街道机关干部到社区工作，在社会上产生了积极反响。

4.创建多样化服务模式，积极探索服务群众的多种实现形式。具体地说，就是面向弱势群体的物质扶助、面向社会全体成员的精神文化服务、面向特殊群体的个性化服务、运用社会资源的市场化服务、依托政府主导的专业化服务等“五种服务模式”。有的针对辖区富人多、文化人多、科技工作者多的特殊社情，以满足居民文化需求为主线，常年坚持开展家庭、楼道、街巷、广场“四位一体”的社区“文化惠民服务”；有的依托辖区各类服务组织，创建“组织功能化，服务专业化”服务模式。这些服务群众的创新做法，标志着基层党支部服务群众方式已经由侧重直接服务转向协调各方力量共同服务；由侧重社区弱势群体转向面向全体社区成员服务；由侧重物质扶持转向物质精神全面服务。

5.完善保障条件，努力提供面向大众的专业化服务基地。推动基层服务型党组织建设需要一整套的保障机制，其中，基层党组织活动阵地必须兼有各种服务居民的场所、设施、设备、器材等，通过创建示范点、组织现场拉练会、年度基层党建考核等多种形式，不断完善社区活动阵地的服务功能，创建并形成了乡镇（街道）、村（社区）、片屯（楼院）和党员中心户“四级联动”的服务群众体系。与此同时，广大基层党组织还通过整合资源，建立健全各类服务基地，为居民再就业提供培训场所、师资等，定期组织党员或青少年到基地接受红色教育，参加由各类科学院所、少年宫老师举办的书画、剪纸、摄影、武术等培训课程。

三、推进基层服务型党组织建设的对策与建议

基层服务型党组织建设，是基层党组织功能的转型和创新，是一种从理念到方式方法的变革，更是在中国共产党执政方式从领导型向服务型转变的背景下，基层党组织由行政型、管理型向服务型过渡的“转轨”。面对这样一个崭新的课题和使命，需要以全新的视角，系统的思考和具体的措施去推进，努力使我们的工作符合基层服务型党组织建设的内在要求。

1.强化党员干部的服务主体意识。基层党组织是不是服务型，具不具有强大的服务功能，取决于党组织和党员的服务意识，这种意识是基层服务型党组织建设的思想前提。党在长期的革命、建设和改革实践中形成的丰富思想、制度和历史经验告诉我们，党组织必须首先凝聚党员，然后才能依靠党员去团结、凝聚、影响群众。这就决定了服务是党组织的一个重要功能，建设服务型政党，是对党的优良传统的回归、继承和发展，也是经济社会发展和改革现实提出来的新要求。适应这种新要求，就必须冲破“官本位”旧思想，跳出“行政”和“管理”的旧思维，树立牢固、自觉的服务意识。

2.提高基层服务型党组织建设的认识。党的执政方式正在从管理型向服务型转变，基层服务型党组织建设同样应及时反映时代特点和时代内容。具体地说，一方面是要从全局上把握基层服务型党组织是服务型政党建设的要求和延伸；从内容上明确服务型党建设是服务发展、服务社会、服务群众、服务党员；从方法上推动基层服务型党组织建设的科学化；从制度上完善好的经验和做法。另一方面，要走出误区，做到“三不要”。一是不要把服务看小了。改革开放使基层党组织与群众的关系发生了重大变化，基层党组织的权威越来越低，群众对党组织的依存度逐渐降低，对党组织的依赖程度在下降。加强基层服务型党组织建设，这是基层党组织功能转型的客观要求，是适应基层党组织活动环境变化的现实选择，更是党的执政使命使然，其意义重大。二是不要把服务看偏了。基层服务型党组织建设过程是服务，目标是加强与人民群众的血肉联系，是践行党的全心全意为人民服务根本宗旨的生动体现。它不是权宜之计，更不是阶段性的工作创新。三是不要把服务看单了。服务型党组织建设是一个系统工程，涉及面广、具有长期性。因此不应有短视行为，更不应把它看成是简单地为群众办几件实事。

3.努力建设一支服务意识强、服务能力强的党员干部队伍。基层服务型党组织重在服务，要以服务型党组织建设为引领，努力建设一支政策执行能力强、推动发展能力强，服务群众意识强、境界高、能力过硬的高素质基层党员干部队伍。在党员干部队伍建设上：一是树立正确的群众观。充分利用教育实践活动这一有利契机，进一步增强群众观念，强化服务意识。二是加强领导干部作风建设。组织引导党员干部“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”，切实解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的“四风”问题。打造想服务、会服务的基层党组织书记队伍，把那些致力于服务发展、服务社会、服务群众的优秀人才选拔进基层党组织领导班子，引导基层党组织把精力集中到服务科学发展、为民奉献上来。三是加强党员队伍建设。着力培养党性纯洁、信念坚定的党员队伍，加大党员培训力度，努力提高服务群众、服务科学发展的过硬本领。

4.为基层服务型党组织建设创造必要的保障条件。推动基层服务型党组织建设需要一整套的保障机制。一是落实责任。针对不同领域行业党组织特点，确立抓基层服务型党组织建设的责任主体，通过建立完善“双向述职评议”制度，把“书记抓、抓书记”的管党责任具体落实到基层服务型党组织建设之中。二是健全制度。比如，联系群众结对帮扶制度、服务群众承诺、考核评价制度、评选表彰制度等。三是强化保障。建设基层服务型党组织，意味着基层党组织面向社会提供服务量的增加、质的提升。那么，必须以强有力的人财物作支撑，才能有效解决群众反映的突出问题。要增加对基层基础建设的投入，着力加强基层服务型党组织活动场所建设，为基层党组织服务群众提供物质支撑。

［1］党的十八大报告学习辅导百问［M］.北京：党建读物出版社，2012（1）.