新型城镇化与未来国家变革——访国家行政学院经济学教研部主任张占斌

于 洋

张占斌，国家行政学院经济学教研部主任，国家社科基金经济学评审专家，国家博士后基金经济学评审专家，兼任东北大学博士生导师，中国公共经济研究会常务副会长，中国行政体制研究会副秘书长。2013年5月，张占斌教授做客“一校两院”大讲堂，本刊采访了他。

本刊：在新的发展阶段，中国经济能否保持健康持续增长，和我们城镇化是关联的。经济保持持续增长对中国来说很重要，在这个大背景下，我们来考虑城镇化问题，对中国来讲可能有着特殊意义。那么，如何看待当前的经济形势？

张占斌：我们应该注意到，中国经济发展到今天，确实出现了一些带有阶段性变化的问题，或多或少地在影响我们国家前进的步伐，所以大家对现实应该有一个新的认识和新的判断。站在这个新的阶段上考虑中国问题，考虑中国的改革和发展问题，应当有更高的眼光。

中国进入发展新阶段总得有点理由，总得有点带有标志性的东西，下面我给大家举几个带有标志性的例子。

第一，人均国民总收入首次进入中上等收入水平。这个判断是世界银行做出来的，总体上说是可信的。也就是说，我们国家从改革开放初期，如果说是个差学生的话，到现在，我们达到了一个中等水平，我们还要向更高水平迈进，但是在这个时候有一个中等收入陷阱在等着我们。到了这个阶段，如果产业得不到优化升级，经济结构调整不到位，分配再搞不好，社会流动性下降，社会矛盾就可能会越来越多地积累，时间长了可能就会发生局部的社会动荡，靠维稳是稳不住的，将会带来很多社会问题，国外有很多教训，包括政府更迭等。拉丁美洲有一些国家，像智利、巴西等，几十年前就达到中等收入水平，但到现在也没进入发达国家的行列，就是因为它们没有跃过中等收入的门槛，没有进入高收入行列，大量的城市社会问题没得到解决。虽然不是说所有的国家都必须经历中等收入陷阱，但是要是进去了，想出来也是很难的。所以中央领导讲，对如何跨过中等收入陷阱要加强研究。

第二，2011年我们的城镇化率首次超过了50%。当年毛主席带领共产党人从西柏坡进城的时候，只是说党夺取了政权，并不能把所有的农民都领进城，那个时候的城镇化率只是个位数。到了1979年的时候中国的城镇化还不到18%，今天我们的城镇化达到了51.27%，所以我们说一个城市中国的时代到来了。管理好城市，要求我们的领导者应该站得更高，这是个很重要的问题。

第三，带有对中国经济产生重大影响的标志，是劳动力供求关系在发生变化，人口红利继续释放，但在逐渐减弱。传统的人口红利经过30年的释放，潜力已经不太大了；但随着竞争的加剧，新的人口红利将生成。如果没有新的人口红利生成，可能会面临很多难题。

第四，原有经济发展方式难以为继，经济增速放缓。大跃进的时候，中国搞1千万吨钢，全党大炼钢铁都搞不赢；而现在我们一年9亿吨、10亿吨，是过去的将近100倍，现在全世界所有国家加在一起的钢材产量，才能跟中国钢材的产量打个平手。但是，大家想想，质量呢？高质量的钢材仍需要进口。所以说，中国长期在低端上肯定是不行，在这种情况下，对中国经济也是一种新的考验。

第五，国际经济格局发生重大调整，经济发展将面临新的复杂外部环境。2008年国际金融危机以后，美国人和欧洲人的钱都不是那么多了，买东西也不那么踊跃了，到现在整个经济恢复还看不出迹象，一波三折，这是二战以后最大的一次国际挑战，最后会怎么样？还需要我们进一步观察。如果我们能够抓住这个机遇期，抓紧发展自己，对我们今后在国际上发挥更大的作用是非常有意义的。

第六，生态文明纳入五位一体的总体布局，全面建成小康社会进入倒计时。十八大把生态文明建设和经济建设、社会建设、文化建设、政治建设捆到了一起，五位一体，这是一件很不简单的事情。西方国家的生态文明建设，在几百年的整个工业化进程中陆陆续续在改，它不像我们在工业化、城镇化的进程中，就要搞生态文明建设，同步搞生态文明建设。但是国家能不能搞得了生态文明建设？搞起来以后，跟经济是个什么关系？从长远来看肯定是促进关系；从短期看对有些经济可能会产生压制作用。生态文明在十八大上单独成章，作为一个部分写入了政治报告，这是一件很不容易的事情。报告的内容达到了一个相当的高度，应当讲西方国家没有这个水平，它写不出我们这样的语言。中国共产党作为执政党，把生态文明纳入到治国理政的一个战略高度，应该说走在前边了。但是，走在前边不等于做到了前面，后边的工作量还很大，这件事情对中国经济也会产生重大影响。

所以，无论是外国人还是中国人都在关注中国经济到底能不能持续健康增长？目前，国际国内有三种观点：一种观点说中国经济到底能不能好，看不清楚；还有一种观点说你30多年风光无限，发展这么快，其他国家望尘莫及，哪能好事都被你独占了，将来你也得落到中等收入陷阱里；第三种观点当然是主流和官方的观点，就是仍然有巨大的潜力和空间。我是赞同这个观点的。从另一方面讲，中国经济能有好的发展，关键在于我们手里有城镇化这张牌。为什么这么说？因为美国人、欧洲人这张牌已经打出去了，而中国这张牌正在我们手里攥着。过去这张牌可能不重要，但现在这张牌已经很重要了，有了这张牌，如果用得好，打得好，对中国经济至少会产生10年的支撑作用，甚至20年。李克强总理讲，如果城镇化这件事情做得好，我们在国际上会有很大的回旋余地。所以，十八大报告在不同的段落中对城镇化有很多论述，有好多内容跟这个有关系，其中最重要的就是新四化，即工业化、信息化、城镇化、农业现代化。十八大把城镇化和工业化、信息化、农业现代化摆在一起，就说明城镇化这件事情非常重要。在新的发展阶段，中央领导讲，我们要把城镇化这个最大的内需潜力、改革的最大红利，还有创新的最大活力结合起来，这样才能推动中国经济继续往前走。

现在有的人批评城镇化，说还是乡村文明好，应该保持乡村文明。但是我想，如果保持乡村文明，不搞工业化，不搞城镇化，怎么能前进呢？一个国家不前进的话，这个国家怎么能有上进呢？所以按照人类的发展过程来看，目前乡村文明替代不了工业化，也替代不了城镇化，你既然要往前走，就得经历这两件事情。当然，工业化、城镇化不可能一点缺点没有，天下的事情没有100%都是好的，关键是我们在这个过程中，我们要兴利除弊，把好的东西放大，把坏的东西降到最低点，这是很重要的。

本刊：各地对城镇化虽然都很熟悉，但理解的重点是不一样的，过去，国外都叫“城市化”，没有叫“城镇化”的，“城镇化”这个概念是中国人引进城市化以后，根据中国国情改的。请您谈谈，中国城镇化的内涵及在新阶段的战略意义。

张占斌：对于城市化或城镇化，各个学科从不同的角度都给以解读，比如人口学主要强调人口的集中，由农村向城市集中；经济学则是强调二元经济向一元经济、农村经济向城市经济转化的过程。除了这两个学科以外，还有社会学、地理学等很多学科也给了解释。国外国内很多人都在研究这件事情，这件事情给学者提出了很多想象空间，但城镇化的定义现在越来越综合了，不是哪一个学科就能把城镇化说得很清楚，它向一个中国化的城市化方向发展。

改革开放30年，中国城镇化率不断提升，中国经济上了一个大台阶，某种意义上讲，也离不开城镇化的支撑力度。贡献是一方面，但问题确实也不少，诸如盲目举债建新城、农民被上楼、城市病等，有很多人批评。所以，要走出一条好的城镇化道路，就是新型城镇化道路。但什么叫新型城镇化？我也在想，一开始也没有想明白，通过自己的学习，我觉得从发展阶段上看，现在的城镇化和过去的城镇化是不一样，就城镇化本身来讲，有下面几个特点。

第一，工业化、信息化、城镇化、农业现代化的“四化”协调互动。实际上，这句话是讲城镇化必须要有产业做支撑，如果没有产业做支撑，那就是我们在电视或者新闻舆论报道中提到的空城、鬼城。所以，我们说城镇化离不开产业做支撑，城镇化发展一个很大的前提，就是要把产业发展起来。当然，我们说的这个产业，不单单是工业问题，还有服务业等等，还涉及很多产业的互相配套、互相支持问题。另外，城镇化为什么要强调农业现代化？有人问，中国的城镇化将来不是要把农民、农业、农村都消灭了吗？我看了这么多中央文件，我也没看到中央说要把农业、农民、农村都消灭了。但是中央领导确实讲了，要富裕农民，必须减少农民，把农民不断地分流出来、解放出来，让他逐渐融入城市，变成产业工人，这个路是对的。

第二，城镇化必须与生态文明相结合，也就是人口、经济、资源环境相协调，倡导一个集约、智能、绿色、低碳的发展方式，建设生态文明的美丽中国，实现中华民族永续发展的城镇化。简单的讲，就是要把我们生态文明的理念和原则融入城镇化建设中；再通俗一点，就是要把生态文明和城镇化捆到一起。如果城镇化不能体现出生态文明的方向，老百姓就不会欢迎。

第三，城镇化要和国家从“十一五”开始提出的主体功能区规划相衔接。国家发改委“十一五”时期提出一个主体功能区的规划，已经列入国家规划了，我们的城镇化建设要跟国家的主体功能区的设计紧密地衔接起来，以城市群体为主体形态，大中小城市和小城镇的协调发展，提高城镇的承载能力。

第四，城镇化要关注人。中央领导强调要实现人的全面发展，是说我们下一步城镇化更多的要在以人为本的城镇化上下功夫，建设包容性城镇，体现农业转移人口有序市民化和公共服务的协调发展，致力于和谐社会和幸福中国的城镇化。

中国的城镇化要是做得好，对于我们破除城乡二元体制是很大推动。城乡二元体制从建国到今天延续的时间太长了，从这个意义上讲，应当说我们欠农民的还是很多的，现在有些二代农民工都出来了，有好多问题需要我们研究解决。马凯同志对城镇化非常有研究，他上个世纪90年代写的文章就有很多地方讲到了城镇化、小城镇建设，他特别强调我们要建有中国特色的城镇化，提出要坚持集约发展、多元形态、三化同步、两手结合、以人为本，走出一条符合科学发展观要求的中国特色城镇化道路。诺贝尔经济学奖的获得者斯蒂格利茨认为，21世纪影响人类进程最重要的两件大事：一个是美国的新技术革命；第二个是中国的城市化。他把全球带动经济增长的引擎挑出两件事情来，其中一件就是中国城镇化，这个看法还是很有见地的。美国新技术革命我们就不用说了，大家都知道，美国人一直领先，但是城镇化对我们来讲也是一件大事，它能够带动我们中国经济的发展。

从全世界的发达国家(地区)来看，多数国家(地区)城镇化率都超过70%，绝大多数都在80%左右，少数国家(地区)超过90%，极个别国家(地区)城镇化率达到100%，如大家熟悉的新加坡、中国的香港城镇化率都在100%。但是就中国大陆来看，城镇化率多高为好，学术界也是有争论的，我们也在研究。从中国的国情来看，肯定不是说越高越好，但是更不是越低越好，大家研究就觉得，中国的城镇化将来能到70%这样子，也就是70%的人在城镇里，30%的人在乡村，这个格局大体上是不是可以，当然也需要将来历史的验证。现在如果说70%是我们的目标的话，我们现在是多少呢？2011年是51%，2012年是52.6%。这个是统计局的数字，这个数据里头包括了1.6亿农民工，他们已经在城镇里生活了，但是他还没有享受到城里人的公共服务。如果按照公安局发出的户口本统计的话，我们真实的城镇化率大概是36%。要是加上1.6亿农民工，因为他们多数长期呆在城里，有的一呆就是十几年，甚至20几年的都有，这些人仍然没有拿到城市户口的，把这个加在一起大概是52%。无论是52%还是36%，离70%都有距离，这个距离就是我们发展的潜力所在。

本刊：既然城镇化这么重要，怎么做才能把它做得好一点，走得稳一点呢？

张占斌：第一，保持适当速度，更加注重提高城镇化质量。一是要促进农民工市民化，逐步解决半城镇化问题。现在农民工大概有2.6亿，其中有1亿是属于飘浮不定的，另有1.6亿是属于基本上进了城的，长期住在城里的。这些人长期在城里面，但是由于种种原因，很多城市没有给他们解决户口问题，也没有给他们解决公共服务问题。他们长期在城里生活，但是和城里人享受的公共服务是不一样的，这块是很大的问题。现在第二代农民工有的都已经很大年龄了，他们回过农村，但是没有干过农活，他们将来也不可能回到农村去，这块怎么办？所以，中央把农业转移人口的有序市民化作为今后的一个重点。

二是要以人为本，解决城市病问题。到城里的人多了，事情也就多了，比如污染、城市垃圾、堵车现象很严重，等等。城镇化确实应该是人的城镇化，为人提供服务。我们建楼的目的是为了让人活得更好，但是如果说光建楼，而不考虑让更多的人能够就业，建那么多楼也卖不出去，就可能出现“鬼城”。

三是要转变城镇的发展模式，提升城镇的可持续发展能力。毛主席从西柏坡进城的时候就讲，我们要进城了，我们全党的工作重点应由农村转向城市转移。他当时是从政治上考虑，但真正地管理好城市，我们共产党的干部还要学习很多东西，把一个城市建设的美丽、宜居，符合老百姓的心愿不是一件很容易的事情。今后治理城市，提升城市可持续发展能力，有好多问题需要我们研究，包括我们现在讲的智慧城市、数字城市，都需要我们很好地学习。

四是城镇化要与工业化、信息化、农业现代化同步发展。要想提高城镇化质量，必须有产业做支撑，没有产业做支撑的城镇化肯定是靠不住的，这是有大量经验证明的。而且在城镇化的发展过程中，城镇化与工业化之间是一个互相促进的关系。工业化发展得好，城镇化也会好；随着发展，城镇化反过来又会促进工业化再上台阶，等到工业化发展到一定程度以后，也迫切地需要我们产业升级。

第二，要适当降低而不是努力提高城镇化门槛。现在按理说已经到了一个城镇化门槛比较高的阶段了，如果说再高的话，人们就进不来了。如果他们都进不来，那么到了多少年以后也不能算是一个现代化国家，因为工业化、城镇化没有达到一定水平，还有那么多人从事农业生产，谁也不承认你是一个现代化国家。所以，你还得往前走，往前走就得想办法降低城镇化门槛，让更多的人能进城来。所以，一定要降低农民工落户条件，在中小城市可能一般问题不大，有些地方的农民还不愿意进城，这种情况也有，像江苏、浙江、广东有些地方，农民不想进城，他想将来他的地会更值钱，他在跟政府研究博弈，这种情况也有。但从总的趋势来看，农民进城是大势所趋。

第三，要建设包容性城镇。建设包容性城镇，对一些大城市、特大城市来讲特别重要，包括像我们大连这样的城市也很重要。将来会有越来越多的人融入城市，融入以后，他们的权利不仅是包括经济权利问题，还有社会权利、政治权利，比如选举权、被选举权，等等，很多很多。这些将来可能会涉及到一系列的问题，大家在城市里生活，怎么能够平等，这是个很大的问题，所以这中间有很多的公共服务体系需要兼容。我们要想办法解决一些排斥性制度。如果每个城市都努力去做一点的话，这个国家就会好；每个城市都不做，都按照过去做的话，无论总理也好，总书记也好，干着急，干讲大道理也没有用，所以这件事情可能需要各个方面的配套。

第四，要完善城镇化的战略格局。我们要把国家城镇化的规划和城镇化的战略布局结合起来，国家发改委已经做了一个关于从2011年到2020年的一个城镇化健康发展的规划，已经征求了各省和相关部委的意见，今年肯定要出台；中央也要召开这方面的会议，希望通过开这个会把大的东西定下来。这样可能对全国的城镇化有更大地指导作用，重点是对城镇化的顶层设计，包括对基本战略格局、两横三纵的城镇化格局有一个总体上的战略性安排，便于各地方进行实地操作。

本刊：在推进新型城镇化过程中，我们应如何完善城镇化健康发展的体制机制？

张占斌：城镇化很重要，把它做好了意义深刻，所以必须要配置改革来推动。这方面涉及到以下几个问题。第一，户籍改革问题。现在大城市、特大城市的户籍改革很难进行。像北京，不限制不行，是不得已的一个办法。如果北京的户口要放开的话，开个玩笑讲，中国13亿人也许10亿人要先到北京弄个户口。为什么呢？中国的城市等级和资源配置是连在一起的，城市等级越高，它的资源积聚度越高，北京是党政机关所在地，重点大学、好医院也都在这，这是多少年形成的，一下子改不了。特大城市人口聚集过多，这里面有好多隐患，问题需要一步步地解决，但中小城市户口尽可能放开。另外，国家财政也要想一些办法，逐渐把一些福利性的东西从户口上剥离开。将来应由中央承担的农民工市民化的成本问题，中央政府要承担一部分。

第二，深化土地管理制度改革。土地管理制度改革在城镇化过程中是很大的一件事情，也是现在改革的前沿问题。最近这十几年来，土地财政是地方政府财政收入的一个重要内容，有的地方土地财政收入超过了预算财政收入，甚至更高。但这个财政可能难以持久，所以有人批评土地财政也在于此。解决土地财政问题，财税体制也得改。土地是城镇化发展中一个很大的问题，一方面，工业化发展、城镇化发展还要继续占用一些土地，但我们这么大的国家，粮食安全很重要，所以李克强总理每次都单讲粮食安全问题。城镇化要建立在农业稳步发展的基础上，如果农业动摇了，将来中国这些人没饭吃，那可能是很大的问题，所以粮食安全不能动。特别是讲到18亿亩红线问题，18亿亩表明了中央在保护土地上一种态度。

第三，深化城镇住房制度改革。深化城镇住房制度改革，目的是为整个社会房地产、宏观调控创造一个好的基础，加大保障性住房，让不同的收入群体都能有一个与其经济收入相适应的一个住房保障，这对国家来讲应当说很重要。

第四，深化财税金融体制改革。就是城镇化发展可能需要今后财税和金融做一些改革。如果不改革的话，按照传统方式城市化可能还有一些难度。

第五，加快市镇体制改革。市镇体制改革跟市政体制改革有关系，这个眼前可能不一定很急，但是也很重要。今后随着城镇化的发展，还有几亿人要进城，这么大量的人口分布到现有的600多个城市可能还不够，所以我们要适当增加新的城市。中央文件也提出，要把有条件的东部地区的中心镇，西部地区县城和重要边境口岸，逐渐发展成中小城市。所以，按照我的理解，一些省要加快发展域内的区域中心城市，培养一些城市群。李克强总理也讲过，像新疆这个地方，也要有自己的城市群，这一点我觉得很有意义。从长期来讲，我觉得中国今后应该适当地划小省，适当增加直辖市，适当减少管理幅度，实现合理布局。