基于乘客满意度的城市公交补贴

张晓峰，陈 皎，史佩红

（长安大学经济与管理学院，710064）

我国城市的城镇化发展，使得城市中交通问题日益严重。2005年建设部等部门颁发了《关于优先发展城市公共交通的意见》的文件，提出了要确立公共交通在城市交通中的优先发展地位。2006年又颁布了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》其中明确指出，政府对公共交通进行财政补贴，是公共优先政策体系中的核心环节，是公交优先政策顺利进行的基础手段。2012年国务院发布了《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》提出优先发展公共交通是提高政府基本公共服务水平的必然要求，是构建环境友好型社会的战略选择，完善的补贴机制才能实现公共交通的长期可持续发展。

优先发展城市公共交通是提高交通资源有效利用，减少空气污染及缓解交通拥堵的重要手段。而城市公交财政补贴又是优先发展城市公共交通，保障城市公共交通长期可持续发展的重要手段和措施。研究出适合我国国情的公共交通补贴机制变得十分重要。

1 城市公共交通补贴依据

1.1 优先发展城市公共交通角度

从路来说，一般来说城市规模已经不能发生大的变化，城市土地资源的有限性使得不能通过无限制的增加道路数量来满足城市交通需求。从人来说，公共交通的低票价使得低层收入者也享有了交通出行权力，优先发展城市公交代表了城市中绝大多数人的利益，体现了城市道路发展的公平性。从车来说，公共交通与小汽车相比外部成本较小，并且公交具有客运量大、相对投资小、占有资源少、效率高、人均占有道路少等有点，能够缓解城市交通问题。从经济环境来说，城市中的经济贸易中心经常要聚集很多人，而周边不可能有足够的停车设施，因而公共交通这种大容量、占地少的交通工具刚好能够满足要求。可以看出优先发展城市公交是我国城市健康持续发展必然选择。

1.2 城市公共交通产品特征角度

城市公交如同教育、绿化等一样是项公共服务。首先作为一项城市基础设施，公交企业设计线路、安排车次，政府实行低票管制政策，满足了中低等收入者的出行需要，服务对象广泛；其次公共交通对学生、老年人、残障人士等实行优惠政策，保障了弱势群体的利益，体现了社会的公平性。

城市公交行业具有很强的正外部性，即外部经济。所谓正外部性，是指生产和消费某种产品给当事人之外的人带来的收益或产生正效应。城市公交的正外部性表现在相对于私人交通来说，其更有利于缓解交通压力，提高载客量，降低人居占地面的，减少空气污染及能源消耗。虽然城市公交自身的经济效益很低，但是对该产业上下游的带动能力高，城市公交在规划建设过程中诱使周边土地升值，公交沿线的房地产、商业圈的发展加快，同时促使城市形态向大规模发展。即城市公共交通营运产生的社会经济效益远大于自身运营所产生经济效益。

城市公共交通的公益性质决定了公交不是以营利为目的的，公共财政要以补贴来保证公交福利性服务，对公交企业因承担公益福利义务所带来的经营损失给予必要补贴。

1.3 城市公共交通市场结构角度

城市公交是一种以网络形式提供的服务，前期建设投入成本较大，具有较高的固定成本，投资一旦完成，平均成本随着顾客（乘客）数量的增加而减小，具有明显的规模经济特性。公共交通的网络经济性及规模经济导致了由一家或者少数几家企业经营比多家公交企业经营更符合社会经济效率的原则，这就是自然垄断性。公共交通的自然垄断性使票价难以通过合理的竞争获得，需要政府对城市公交进行管制。

城市公交并非所有环节都有自然垄断性，线路的唯一性，使得在经营过程中具有独占性。但同种运输方式不同线路之间或者不同运输方式之间存在可替代性竞争及协同作用。而实现完全自由竞争是不可行的，因为完全自由竞争会导致盈利线路过度竞争，亏损线路无人经营，使资源得不到有效配置。这就要求公交行业一定程度上进行垄断经营，实现城市交通资源的有效配置利用。利用政府手段限制退出，保证合理有序竞争及公交服务的有效供给，实现公共交通的健康发展。

1.4 城市公共交通企业性质角度

公共交通作为城市交通的主要载体，基本任务是为社会提供公共交通运输服务，为满足城市居民及流动人口出行的需要提供出行服务，是针对所有城市人群的普遍服务。公共交通还肩负优先保证劳动者及学生出行的责任，体现社会交通的公平性。在这种条件下，企业承担了城市公共产品的义务和责任，具有公共福利性，因此公共交通必须实现低价政策。而城市公交企业作为一个营运组织，必须进行独立核算，补偿生产耗费和维持企业的正常运营。若处于低价政策管制下，公交无法盈利甚至出现亏损，将会退出经营。因此政府必须对企业进行补贴，维持企业的正常营运。

2 国内外相关城市公交补贴经验借鉴

2.1 捷克布拉格

捷克布拉格具有完善的交通网络，制订了服务质量考核计划，负责人员定期进行调查评价，对公共交通服务提出改进建议。在捷克国家实行税费减免，公交车辆免收养路费，公交企业免收土地及房产使用税。为缓解资金困难，对公交企业购买车辆和基础设备购买进行投资。对购买公交车辆和小汽车实行差别化补贴政策，购买电车政府给予30%补贴，购买小汽车政府给予10%补贴。

2.2 法国巴黎

巴黎的公共交通主要以政府投资，国有经营为主。政府以行政许可或专项授权，并配合合同形式和国有为主的公交企业签订契约。法国建立了公共交通税，规定公共交通服务范围内的企业，除了公认的非营利性的社会公共公益单位外，凡是职员超过9 人的，不管是公企还是私企，都要提取工资的1.2%～2.0%作为公共交通税上交，公共交通税税收的90%由交通管理委员会分配给运营企业，补贴企业运营亏损。巴黎市不允许公交企业以盈利为目的。企业每三年做一次企业收支平衡计划。交通管理委员会在交通企业的某些部门派驻人员进行检查监督，确保补贴的正常是使用。

2.3 美国纽约

纽约坚持城市公共交通优先发展。城市公共交通的运营以国营为主，政府通过票价管理和补贴政策支持公共交通的发展。美国联邦政府1964年通过了《城市公共交通法》，承诺拨款资助公共交通规划项目；1993年纽约通过《汽油消费税法案》。在能源危机后，首次提出对公交进行财政补贴。投资方面，联邦政府提供142.23 亿美元用于1996年到2016年间的公交基础设施改善；公交的运营资金只有37%来自票价收入，60%由各级政府补贴，剩余的通过税费减免和发行债券等方式补齐。

2.4 中国香港

香港的大公交系统提供了香港大部分的交通出行服务。香港政府不干预公交企业的运营，通过派遣人员入驻公交企业的管理层，随时掌握公交企业的财政及经营状况，并对企业的重要决策给予政府意见，同时也将线路规划的责任移交给企业，政府只留有审核权。政府对企业不进行直接的资金补贴，而是通过租借土地给企业进行站场建设，免收首期登记费、燃油税和牌照费以及使用经济手段限制私家车、控制公务车等方面进行间接补贴。

2.5 中国深圳

深圳的发展一直处于前列。对于城市公交的补贴，2008年深圳发布了试行方案，提出了使用成本规制补贴制度。燃油税补贴上，明确不同价格区间政府企业成本承担比例。为了确保城市公交的发展有稳定的资金投入政府建立了交通专项资金。在公交补贴的计算上加入了服务因素，促使企业提供高质量的运输服务。

3 我国城市公共交通补贴建议

正确适当的补贴方式才能保证公交行业的健康持续发展。应用以上几个城市的补贴方式，依据我国公交行业的发展现状提出以下几点建议：

3.1 完善城市公交补贴立法，加快公交补贴政策标准制定

根据以上城市公交发展可以看出有力的交通法规是保障公共交通补贴的基础，从法律的角度规范公共交通参与者的行为，确保城市公共交通补贴的健康顺利实施。法律法规规定的内容应包括：第一明确政府在城市公交发展中的职能；第二规定补贴范围，补贴数量和补贴资金来源；第三确定企业在提供公共交通服务中的权力义务；第四明确补贴方法的权威性和政府的监管内容。第五制定衡量企业在车辆配置、服务质量等方面效果的基本标准，为补贴方式的实施提供依据。

3.2 采取多种措施，增加公交隐性补贴

除了对城市公交企业进行直接的财政补贴外，政府还可以实行多种优惠政策通过改善城市公交的运营条件，增强城市公交行业的竞争力，降低企业运营成本，减少财政补贴。（1）加大力度进行城市公共交通建设与维护的固定资产的投资，政府应该对枢纽站、保修场、停车场等城市公共交通的基础设施进行财政投入，或者鼓励社会资金的加入；对新增车辆及高配置车辆的购买和更新方面的投资计划纳入投资计划，给予一定的政策扶持和资金投入。（2）对小汽车等私家车实行交通管制。提高停车费进行停车限制、减少车牌照发放进行牌照限制，通过这些低成本交通管理手段减少城市道路拥堵问题，提高城市公交运行效率。（3）有序推进公交线路网络的优化，对线路设置，车辆配置等进行可行性研究，确定线路的合理长度，形成布局合理的以达到城市公交资源的有效配置，组成布局合理的新型公交网络，提高公交运行速度和服务效率，满足市民出行需要。（4）在这个科技高速发展的时代，利用先进的地理定位系统和通信技术建立信息化智能化的城市公共交通系统，实现线路运行状况的实时显示、车辆运营调度的动态管理、车票的智能收取（IC 卡）、公交线路信息的查询服务等功能，方便乘客获得更准确的公交系统信息。

3.3 完善补贴监管，乘客满意度加入补贴效率考核，保障补贴作用的完整发挥

第一，建立规范的公共交通评价制度及亏损评估制度，对政策性亏损进行合理界定，选择合适的评价指标和测算方法。同时完善效率考核，从成本消耗和服务质量两方面对公交企业进行考核。对企业绩效等于或高于政府制定的标准绩效的给予一定的资金奖励；对于不达标的扣除补贴，若长期不达标则取消其线路经营权，激励企业改进运营效果、提供高质量的服务。第二，乘客参与公交企业的服务质量考核。乘客是城市公交参与者之一，也是城市公共交通的最终受益者，本着“以人为本”的原则，乘客对公共交通服务的满意度是我们需要考虑的重点。定期或不定期对乘客的满意度进行调查为城市公交效率评价提供依据。第三，设立独立的城市公共交通管理组织，对公共交通发展进行综合统一管理。并派专员驻入公交企业，监督企业的运营和补贴资金的合理应用，并对企业影响公交行业的重大决策提出政府性意见。

4 结束语

建立良好的城市公交发展环境，提供有效的公交补贴保障措施，是公共交通补贴有效进行的基础。多方公共交通主体共同参与考核监督，保障公交补贴的顺利进行。乘客作为城市公交参与者之一，在城市公交补贴的实施过程中具有重要地位，因此将乘客满意度加入公交补贴效率考核之中是必要的也是必须的。

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