新环境条件下对水电发展的再认识

张基尧

（中国水力发电工程学会，北京 100761）

我国水能资源丰富，理论可开采量6.94亿kW，技术可开采量5.42亿kW，经济可开采量4.02亿kW，水能资源是重要的可再生能源，它的开发利用在经济社会发展中起着重要作用。

在积贫积弱的旧中国，洪涝灾害给中国人民带来了无穷的灾难，可贵的水能资源白白流失。新中国成立后在党中央国务院的关怀下建立了水电建设总局，全面规划我国水能资源的开发和水电站的建设，中国水电才开始真正在中华大地开篇布局。20世纪50年代中、后期，新安江、三门峡等一批水电工程应运而生，继之龙羊峡、葛州坝工程自主建设，一批批水电建设者怀着报效祖国的热诚和发展水电事业的梦想，走进深山峡谷，奉献青春年华。十一届三中全会以后，鲁布革建设管理经验的探索，水电投资管理体制的改革给前进中的中国水电建设指明了新的方向，增加了动力，被誉为五朵金花的广蓄、漫湾、盐滩、隔河沿、水口引领风骚，水电建设形成新的热潮。进入21世纪以后，西电东送的实施，西南西北水电的建设，以及举世瞩目的长江三峡工程，黄河小浪底工程的建成投产，使我国水电不仅从水电建设规模和发电量走到了世界前列，对水电建设技术、发电设备研发，超高电压输电，生产运行管理，也都占据世界水电科技及管理前沿，受到世界水电同行的广泛赞誉。到2011年底我国水电装机已达2.3亿kW，占全国电力装机总量的22%，自主生产的水电机组，已实现单机80万kW，1 000 kV高压输电已成为现实。继长江三峡工程为代表的特大型水利枢纽之后，金沙江，澜沧江，雅砻江以及黄河上游一大批水电站正在建设，已建水电站在非常气候条件下，正在越来越大的发挥其防洪、灌溉、航运、发电等综合效益。

在看到我国水电取得巨大成绩的同时，更应该清醒地看到，水电建设的经济环境、社会环境、工程环境、建设环境已经发生了很大的变化，水电建设者面临新环境下的巨大挑战。充分认清当前面临的环境变化和历史使命，正确厘清工作思路和方向，牢固树立绿色能源理念和服务社会意识，主动把握好工作目标、节奏、质量、效益的相互关系，才能促使水电事业健康有序高效发展。

1 水电建设经济环境变化

国家主席胡锦涛在世界环保大会上代表我国向世界庄严承诺：到2020年，中国非石化能源占能源比重由2005年的7.5%增加到15%，单位国内生产总值CO2排放比2005年减少40%~45%。这既是我国科学发展、可持续发展的需要，也是对世界的巨大贡献。但实现这一目标，任务十分艰巨，时间十分紧迫，困难亦十分巨大。

水电是最洁净的绿色能源，对能源结构调整，减少CO2排放具有重要作用。水电又是可再生能源，是大自然赋予人类的物质财富，是对越来越少的石化能源的重要补充，如不及时利用，随即就自然失去。根据“十二五”可再生能源发展规划，2015年我国将实现常规水电装机2.6亿kW，发电量9 100亿kW·h，替代原煤4.55亿t，减少CO2排放9.1亿t；2020年将实现常规水电装机3.5亿kW，发电量14 000亿kW·h，替代原煤7.0亿t，减少CO2排放14亿t；2050年预计可开发5.1亿kW，相当于11.45亿t原煤。首先，到2011年实现装机2.3亿kW，若要实现2020年目标，全国年装机需完成1 200万~1 300万kW，相当于“七五”计划水电装机5年的总和；其次，水电建设需要一定的建设周期，尽管当前水电技术快速发展，但建设一座百万级电站最快也要4~5年甚至更长的时间。前期的规划，勘探，设计以及履行基本建设程序所需要的时间更加漫长，因此要完成水电年装机1 200万~1 300万kW，每年设计储备及项目批复将比建设规模更大。而当前，这正是制约水电加快建设的因素之一；最后，随着我国水电开发的深入，开发建设的重点已延伸到江河的上游，金沙江、澜沧江、怒江、雅砻江、大渡河等江河上游，山高谷深，交通不便，工作及生活条件极其艰苦，要进行水电项目的开发，就必须修路、架桥、通电、供水、移民搬迁，进行大量的工程建设前期准备。这种前期的准备工作除了需1~2年的直线工期以外，尚需要项目的立项和资金支持。在项目立项前，资金筹措困难，准备工程进展缓慢，直接影响了后续工程的进展。纵观水电建设面临的任务十分繁重，当前开发建设的速度仍然不能满足“十二五”规划及2020年水电建设目标要求。要解决这个问题，从工作层面要加强项目建设的规划、设计、论证，做深做细前期工作，避免规划缺漏、重复审查，尊重工程建设规律和基本建设程序，加强程序间的衔接，积极稳步推进。从决策层面要简化不必要的程序，协调相关部门对专项规划的审查，正确对待不同意见，加快成熟项目的审查，给水电工程建设营造良好的政策环境和建设环境，从实际意义上落实“十二五”规划及2020年水电建设目标。

2 水电建设社会环境变化

进入21世纪以来，靠牺牲环境为代价赢得的经济发展，越来越受到社会的关注和人民群众的质疑。党中央审时度势，提出科学发展的治国理念，越来越被各级干部和人民群众所接受。在保护环境、稳定社会的前提下，积极发展水电成为“十二五”规划的重要内容，也是对水电建设者提出的新要求。当前在水电项目立项及建设中，我们必须面对环境及移民两大问题。

对水电破坏环境的说法，一度在社会上风起云涌。其一，既要尊重自然规律，也要尊重社会发展规律。自然界的一切事物都是发展变化的，静止的不变的事物是没有的。人类要尊重并不断适应自然规律，在满足人类文化物质需求的同时，不给后代的发展构成危害。在可持续发展中维护原生态的观点，既是不现实的，也是不可取的，因为人类不可能回到原生态的时代，不可能在维护原生态的基础上满足人类不断增长的物质文化需求。其二，经济社会发展需要能源的支持，只有不断的发展能源，探索新能源，才能不断满足人民日益增长的物质文化需求。而在电力发展的现阶段，在人们可能采用的火电、水电、核电以及风电、太阳能、生物质能源等诸多能源转换形式中，风电、太阳能大规模发展，从技术到控制都还不够成熟，需要不断探索、实践和完善，当前在电力结构中仅占不到1%,短期内难以长足发展。在火电、水电及核电之中，水电是能源消耗最小环境污染最少的绿色能源，世界各国都在着力发展。在北欧一些国家，水电甚至成为电力结构的主要组成部分。其三，对水电工程要具体情况逐一分析，不可以偏概全。平原、山区、水库大小、回水长短、支流多少、区域降雨量以及工程所处的地理位置、气候条件等都是评价水电工程对环境影响的重要因素。有些同志并未到水电工程所在地实地考察，仅凭世间传言及个人情绪做出“水电比火电对环境污染更大”的结论是十分不负责任的。2012年年5月，全国政协主席贾庆林深入云南金沙江阿海水电站进行考察时明确指出“水电建设并不是破坏青山绿水，相反是治理穷山恶水，有效改善移民的生产生活条件，起码在我们看到的金沙江中游是如此。”贾主席的讲话，客观、唯物、实事求是地评价了水电对生态环境的影响。

水电对环境的影响较之火电、核电要小得多，就是这较小的影响也应该认真对待。在水电站设计、建设、运行的全过程都要以对社会、历史负责的态度，坚守科学发展的理念，不给工程留下遗憾，不给后代埋下隐患。设计中全面评价水库蓄水对河川径流的影响和由于流速减缓、尾水抬高形成的泥沙淤积和水质污染，保证下游河段必须的生态流量以及鱼类生存、河流生态及生物多样性，采取多种环境、工程及生物措施，把水电站对生态环境的影响减到最小。建设过程中要千方百计减少开挖对生态的破坏和形成新边坡失稳，通过优化施工组织设计尽量减少占用山坡、耕地。工程完工后全面进行生态修复和环境营造，利用水库形成的小气候和水位抬高的条件，最大限度绿化工程影响区域，真正实现水电建设与生态保护工作同设计、同建设、同发挥效益。黄河小浪底工程建成后不仅充分发挥防洪、防凌、供水、发电、调水调沙的各种效益，同时形成了几十平方千米的绿色园林，成为国家5A级旅游景区，它的生态效益充分受到社会各界的认可和肯定。

水电移民已成为社会普遍关注的问题，必须认真解决好。水电站必须有水库调剂上游来水，建设水库就必须涉及库区移民的搬迁。在人多地少的中国，随着经济社会的发展和人民生活水平的不断提高，库区人口、基础设施、工矿企业以及移民群众的私有财产不断增加，移民群众为改善生产生活条件的各种诉求不断提高，各级地方政府借助水电站建设之际改善基础设施条件，获得更多支持的愿望日益强烈。因此水电建设与移民的矛盾更显突出，处理不好还会激化成局部的社会问题（如四川瀑布沟移民聚集事件）。

移民是一种社会现象，并非水利水电建设所特有。自古以来，为追求更好的生活环境、躲避自然灾害自发移民从来就没有停止过，以致移民国家、移民城市屡见不鲜。新中国成立以来为支持国家基础设施建设，改善居住环境，修复自然生态，治理山川河流，移民的工作更是社会管理的重要方面。所不同的是它是在国家组织下有序进行的，因此移民并非水电建设本身的问题。我们面临的是如何做好移民工作，为人民群众改善生产生活条件、为工程建设创造良好的环境。

水电建设给移民群众创造了改善生产生活条件的机遇。水电工程大多在深山峡谷，交通不便，工程所在地以及水库淹没区的群众多年来急切盼望改变艰苦的生产生活条件，但由于地方政府财力不足难以实现。借助水电站建设使用部分项目建设资金，实现山区群众改变生活条件的愿望是千载难逢的机会，受到绝大多数移民群众的欢迎。只是他们希望借机能得到更多的利益和实惠。

国家确定了开发性移民的政策。2004年国务院重新修订了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。《条例》规定对大中型水利水电工程实行先期安置、后期扶持的开发性移民政策。政策对水利水电工程移民实施、责任、组织方式、补偿标准、生产安置和生产帮扶以及后期扶持都做出了明确的规定。2008年国务院常务会议又对后期扶持提高了标准，延长扶持年限。随着长江三峡、黄河小浪底以及南水北调等特大型水利工程的建设，各级地方政府在移民工作中结合本地区实际，认真贯彻国务院条例，把水库移民和社会主义新农村建设相结合，实现了移民群众搬得出、稳得住、能发展、可致富的目标，基本做到移民群众满意、建设单位满意、地方政府满意。

要实现移民群众搬得出、稳得住、能发展、可致富的目标，一是必须有一个符合时代要求和广大移民群众愿望的移民政策。政策必须体现以人为本的理念和与时俱进的精神，必须能结合社会发展实际，具有明显的针对性和可操作性。二是必须明确地方政府尤其是县级人民政府移民的主要责任。不管工程本身的性质是水电还是非水电，移民工作的本身是社会管理范畴，是十分明确的政府行为，地方政府应建立机构，明确职责，落实责任。三是必须有完善的移民规划。明确移民范围、移民数量、淹没面积、财产损失、落实安置方式、房屋及基础设施建设淹没补偿、土地划拨，切实加强移民生产的安排和扶持，帮助移民不仅安居而且乐业。事实证明，一个完整的由移民参与并为移民所接受的规划是移民工作顺利进行的基础。四是必须有一支体察移民疾苦、甘为移民奉献的移民工作队伍。移民工作没有钱不行，全靠钱也不行。人不但需要物质生活同时也需要精神生活，广大移民干部是政府和移民的桥梁，他们能进村入户，深入田间地头宣讲国家政策，听取移民疾苦，平复移民情绪，监督不公行为，弥补规划缺陷，解决规划执行中的问题。一家一户、一人一事的工作，往往移民干部以理服人、以情感人、以力助人的工作能得到移民的理解，取得金钱无法取代的作用。五是必须有移民参与的机制。移民搬迁是移民自己的事，是政府及任何人无法替代的。在移民的规划制定实施过程中，必须充分尊重移民的意见，在政府允许的前提下最大限度地满足移民的要求，发挥移民自身的监督作用，避免杜绝政策执行中的偏差与不公。六是必须把移民新村建设与新农村建设相结合。把新农村建设的各方面资金集中使用，把移民新村建设成社会主义新农村的样板，既让移民群众得到实惠，先行享受社会主义新农村的成果，又能给移民驻地地方政府积累新农村建设的经济，提升广大农村社会主义新农村建设的信心。

水电建设移民难，不是工程本身的问题，而是移民思路和机制的问题，是地方政府是否作为，营造良好企业发展环境的问题。只要遵循国家的移民政策和批复的移民规划，企业认真履行自己的责任，兑现经济承诺和及时支付，地方政府切实做好移民工作，而不是背后支持移民，超越政策界限获得不应有的利益，水电站移民一定能做好，一定能开创一个新的移民得实惠、企业得开拓、地方得发展的互利多赢的局面。

3 水电建设工程环境发展变化

随着经济社会发展和水电建设的深入，水电工程的工程环境和建设环境也发生了很大变化。这些变化对水电工程的质量和安全都构成较大的挑战，影响到工程的建设运行以及效益的发挥。

1）工程环境的变化。①随着水电工程建设的深入发展，大江大河中下游已有可利用坝址，水电项目大多已移至上游。这些地区人口稀少、交通不便、气候恶劣、地质条件复杂、水文资料缺乏，民族宗教占据重要位置，给水电项目的设计施工提出新的更高的要求。②江河上游山高谷深，为开发水能资源往往需要修建高坝、大库和长深隧洞，对狭窄河谷的工程布置，复杂地质条件下的勘探技术，高坝大库水工建筑物的抗震设计、高速水流的抗冲耐磨、泄洪建筑物消能，以及深厚复杂地层的基础处理等均面临诸多技术挑战，工程设计施工都面临诸多新问题。③气候变化条件下，集中暴雨强度、大洪水灾害风险对水电工程形成新的考验。水库安全、边坡稳定、泥石流防范以及水下工程及水毁工程的修复的难度加大，分属不同管理主体的同一河流若干梯级电站联合调度及风险管理也在考验管理者的协调能力和工程调度控制系统的应变能力。

2）建设环境的变化。我国实行建设管理体制改革后，水电建设已形成多个行为主体，建设、设计、施工单位虽有共同的建设目标，但还有不同的自身利益。随着经济社会发展和水电建设的发展，不同行为主体的工作环境和管理方式也发生了很大变化。①作为项目法人的业主，为了取得更大的经济效益，千方百计降低成本，加快进度，招标压价和合同变更不及时屡见不鲜。个别项目由于先期准备工作筹资困难，资金不到位的情况时有发生。为加快施工进度，违背工程建设规律的现象既加大了施工单位的压力，也加大了工程质量的风险。②作为设计单位、设计规范的陈旧不能满足日益发展的水电工程设计的要求。前期投入不足和勘探队伍的老化作为工程基础的勘探工作点少、面窄、质量差，有的项目根本不能满足设计工作的需要。计算机设计极大地减轻了设计人员劳动强度，提高了设计效率。但对于差异性极大的的水电工程来说，由于设计人员对计算机软件过分依赖，往往弱化了个案性的工程分析和设计计算。由于队伍结构的变化，设计人员缺乏丰富的设计经验和对特殊问题的分析能力。这些不利因素都对生产高质量的设计产品和水电工程全生命周期的安全运行造成影响。③施工单位的经营方式发生变化，经验的行业和范围极大拓展，管理跨度增加，项目管理能力下降。工程分包及工序分包只是施工主体由企业职工向农民工转移，施工队伍总体技术能力下降。为追求经济效益，施工工艺陈旧，技术投入不足，农民工上岗培训不正规不规范，设置流于形式。试想，沿用陈旧的生产方式使用以农民工为主体的施工队伍，如何面对世界级水电工程的各种技术要求，如何保证新形势下的水电工程能够经手特殊水情条件和全生命周期的历史考验。

3）质量是工程的生命。水利水电工程涉及亿万人民群众的生命安全，质量责任重如泰山。面对复杂的地质条件、日益严酷的技术挑战和多变的外部环境，如何保证其工程建设质量，是水利水电建设者必须认真思考和勇敢面对的问题。①全行业必须进一步加强对水利水电工程质量重要性的认识，建立终身质量责任制和多层次多方面的质量保证体系，把保证质量的责任落实到工程现场每个环节，用工程阶段部位、环节的高质量保证工程建设的高质量。②落实科学发展的理念，遵循工程建设的规律，合理安排工期，打足工程概算，规范工程建设市场和招标投标行为，加强合同签订履行及变更的监管。在保证工程质量的前提下维护合同双方的合法权益，有效遏制强行压价、超常规赶工、随便变更合同的行为。③及时修编设计规范、标准、定额，提前安排科研攻关项目，保证合理设计周期，充分利用社会资源提高设计队伍素质和科技攻关能力，加强设计审查和现场设计组织，维护设计文件的严肃性和权威性，把尊重科学、尊重人才落实到水电工程的建设之中。④强化施工单位的建设责任，充分发挥工程监理的作用，加强工程建设全过程的监管。着力提高施工单位的素质和项目管理者的素质，从制度上完善农民工的培训和考核，强化工程建设重要环节和阶段的验收，用先进的技术和手段为工程项目的质量管理提供保证。⑤建设水电工程建设各方目标一致、团结协作、利益共享的机制。水电工程建设各方共同努力的创作成果相互依赖、荣辱与共，建设过程既环环相扣又相互参差，互为因果，项目法人应发挥组织和牵头的作用，立足工程质量大局，协调设计、监理、施工各方工作关系，从项目整体效益和长远利益出发正确、及时处理合同纠纷，及时决策技术、经济、工期、环境等条件引起的合同变更。

新环境下水电工程的质量面临诸多挑战。但是再复杂的工程也是人干出来的。只要遵循自然规律，完善管理体制、机制，以严肃认真的态度、负责求实的精神，发扬长江三峡建设的传统和经验，就能保证水电工程的质量。

4 水电工程流域梯级开发调度运行条件变化

20世纪80年代为加快电力工业发展，国务院实施了电力投资体制改革。改变由国家投资电力工业的做法，实施集资办电及还本付息电价，在水电领域实施流域、梯级、滚动开发。但那时的流域梯级开发依然是计划经济体制下的国家统一管理，发输配一体化。到21世纪初国家电力体制改革由国家电力公司分解为五大电力投资及两大电网公司。五大电力投资公司为占据水电资源，纷纷划区开发，形成了一个流域若干梯级电站，分属不同电力投资公司和不同电站由若干投资主体、控股参股的混乱局面（如金沙江流域下游由中国长江三峡集团投资开发；中游八级电站有四级由华电投资，其他四级分别由华电、华能、大唐及私有公司控股或参股开发）。这对于调动社会力量参与水电建设起到了重要作用，但同时对电站建成后的流域调度及水资源管理带来很大困难，对电站安全运行存在一定隐患。其次电力体制改革使发输电分开。国家西电东输战略的实施要求有的电站就近上网，有的电站直流输出，电站所在省、受电地区以及电网的利益相互博弈，电量、电价争论不休，甚至有的水电站已经具备发电条件，但由于电网关系未能厘清而难以上网发电。新环境下的水电工程流域梯级开发调度运行条件发生了重大变化，极需要研究探索流域管理的新机制、新形式，以利于水电站的运行安全和综合效益的发挥。

1）进行新的资产重组。对五大电力投资公司的多方投资流域电站的资产进行等价交换或相互收购，力争一个流域由一家最多两家投资公司，作为水电站业主负责运营管理并与电网公司或用电户建立长期稳定的供电关系。2）组建流域水电调度中心。由同一流域内的多家投资公司协商组建流域水电调度运行控制中心。控制中心接受电网指令，对流域内水电站安全高效运行负总责，建立与水利流域机构的密切联系。在电调服从水调的原则下，有效发挥梯级水库的调蓄作用和水力发电机组的工况，促使水电效率最大化。3）建立同一流域内各水电站之间完善的水情预报、信息系统和统一的风险管理模型。全面评价上游梯级蓄水、泄洪、发电、供水对下游梯级的影响，制定极端气候及降雨条件下，上游水库泄洪及水污染对下游水库造成影响的应急预案。

5 结语

新环境对水利水电工程建设及运行提出了新要求，适应自然规律和社会发展规律，转变观念，创新工作方式和方法，切实保障工程安全，努力履行社会责任，提高水利水电工程的经济效益、社会效益和生态效益是当代水利水电建设者的历史担当和社会责任。