地方政府治理中审计公告制度的演进——基于辽宁省的分析

高 强，李芙娜，王春芝，关 品

(1.大连民族学院国际商学院，辽宁大连 116605;2.湖北尝香思食品有限公司，湖北潜江 433100)

国家审计是国家治理的重要组成部分和重要环节。与国家治理一致，地方政府治理的本质也是要建立起一种相互制约机制，以保证人民让渡的权力和政府的财政收入，能够真正用到人民需要的地方去，提高人民的福祉。

地方政府治理的目标:建立一个相互制约机制，解决目标不一致问题;建立一种信息传递机制，解决信息不对称问题;建立一种科学监督机制，解决利益冲突问题。什么样的治理机制能够保证上述目标的实现呢?刘明辉教授认为，主要有三点:第一，政府内权力的相互制约;第二，政府运作的公开透明;第三，完善科学的监督体系。其中对政府的监督可以分为专业监督和政治监督。专业监督则指审计监督。而审计公告制度是审计监督结果对公民的告知。实行国家审计结果公告制度既是公共受托责任机制、信息传导机制和反腐败机制的要求，也是衡量一个国家或地区民主与法治程度的标志［1］。

一、辽宁省地方政府治理中国家审计公告制度变迁

1.2003年之前的审计公告情况

建国初期，辽宁省没有专门的审计机关，1952年，国家人民监察委员会改为监察部，对全国范围的各级行政单位机关、国营企业、事业单位实施监督检查。1966年至1976年，由于国家经济濒临瘫痪，辽宁省经济发展也受到严重损害。改革开放后，随着经济的全面复苏，对于经济发展具有监督检查作用的监察工作才再次延续。

1980年，国务院在财政部下设立了具有审计监督性质的监察司。辽宁省成立了以进行财政财务监督为主，负责检查违反财经法规问题的财政监察机构。1983年国务院成立了审计署，在全国各地，县级以上行政区域内也相应的设立了审计机关。同年9月1日，辽宁省审计局成立，后更名为辽宁省审计厅。随后，在部分市县成立了相应的审计部门。1994年颁布、1995年实施审计法，全省范围内正式配备独立的政府审计部门，审计工作取得前所未有的进展。这为审计公告制度的建立和实施提供了可能［2］。

2.辽宁省国家审计公告制度的萌芽

2003年到2006年，中国正式开始建立国家审计公告制度，在此背景下，辽宁省审计公告制度初现萌芽。在2004年，审计署京津冀办对辽宁省19家破产企业对中央补助资金的管理使用情况进行了专项审计调查，并出具审计结果，当时审计署官网作出如下描述“审计组在深入分析原因的基础上撰写了审计调查报告”，这里面提到的的审计调查报告就是具有审计结果公告性质的审计文件，2005年辽宁省出台经济责任审计结果利用办法，深化经济责任审计工作。

3.辽宁省国家审计公告制度正式实施

2006年9月19日，辽宁省正式实施国家审计公告制度，成为第18个实施国家审计公告制度的省区。2007年，辽阳市出具的《辽阳市2006年度市本级财政预算执行和其他财政收支情况的审计结果》，成为辽宁省第一份正式的市级审计结果公告。在该文件中，辽阳市审计局通过对2006年度市本级预算执行情况和其他财政收支进行了审计，发现了一些问题。该公告通报了本级财政预算执行和其他财政收支情况的审计以及出具审计结果，显示出辽宁省的审计公告制度已经进入发展的阶段。此后，辽宁省国家审计公告制度在全省范围内得到广泛的实施。从2007年起，各市县公布的审计结果公告中专项审计结果公告的范围在不断扩大，如大连市2009年增加了对抗震救灾物资的审计，出具《大连市审计局关于汶川地震救灾资金物资审计情况的公告》;抚顺市2010年增加了对具体项目的审计，出具了《审计公告2011年第1号》，实施全市各县区政府性债务审计，对抚顺市公安局驾驶人考试考场建设项目跟踪审计。

二、辽宁省地方政府治理中国家审计公告制度分析

1.辽宁省国家审计公告数量逐年增长

随着审计公告制度的建立和实施，辽宁省的审计公告工作在逐步发展，以大连市为例，政府专项审计覆盖的范围在不断地延伸。每年政府专项审计报告的对象都有变化，例如大连市2009年增加了对抗震救灾物资的审计，出具了《大连市审计局关于汶川地震救灾资金物资审计情况的公告》。抚顺市2009年增加了对单位责任人的审计，出具《审计公告2009年第4号》，落实离任经济责任制，确定对抚顺市房产管理局原局长实施离任经济责任审计等。

可以看出，辽宁省国家审计公告不管是数量上还是深度上均有所发展。尤其对于突出性项目，政府审计形成持续报告形式，即每年都会形成关于该项目的审计。如大连市对于救灾物资的跟踪审计，连续出具关于该项目的审计结果公告。由此说明，从辽宁省国家审计结果公告的职能得到了进一步的强化，国家审计公告数量也在进一步逐年递增。

2.辽宁省国家审计公告内容日益丰富

辽宁省国家审计公告内容的丰富，最明显的表现为以下二点:第一，国家审计公告制度由单纯的合法合规性审计逐步过渡到经济绩效审计，例如2007年，辽阳市出具的《辽阳市2006年度市本级财政预算执行和其他财政收支情况的审计结果》，主要是检查资金运用的合法合规性。而自2008年之后，很多市县出具了具有经济绩效审计的国家审计公告，如抚顺市出具的《审计公告2009年第1号》中，明确规定要对抚顺市房产产权管理处原处长宫玉瑾实施离任经济责任绩效审计。第二，在实施国家审计公告制度的初期，辽宁省多数国家审计结果公告主要是对单位集体实施审计，随后演进为对单位集体实施审计和对单位责任人的离任经济责任审计相结合的新模式。例如，在抚顺市《审计公告2010年第1号》中，被审计对象不仅仅包括抚顺市财政局、抚顺市地方税务局及下辖9个基层单位、抚顺市国资委及下属单位、参股控股企业、抚顺市国有资产经营有限公司、抚顺市中级人民法院等单位，还包括了抚顺市采煤沉陷搬迁办公室主任谭俊松、抚顺市驾驶员培训中心原主任张东平等个人。

3.辽宁省国家审计公告实施具有连续性

审计公告制度的连续性，主要体现在对行政事业单位的审计以及对历时较长的特殊项目审计。抚顺市在2008年至2012年的审计公告中对于被审计项目的规定中，一直有对抚顺市财政局具体组织年度市本级财政预算执行情况审计。再如，大连市对于住房公积金的跟踪审计，至2007年开始，就没有间断过。每年持续监督检查，形成年度审计报告，为住房公积金的使用管理提供了一些参考和借鉴。跟踪持续的监督检查可以确保被审计事项良好持续的发展［3－5］。

三、辽宁省地方政府治理中国家审计公告制度面临的问题分析

1.审计机构独立性不足

目前中国国家审计机关虽然只分为国务院和地方两级，但由于行政区域划分对地方审计机关的影响，形成了以地方政府首脑和上一级审计机关为领导的地方审计机构。这种上下级关系的审计格局可能会干扰审计的独立性，进而影响审计结果。作者注意到在辽宁省已经颁布的国家审计结果公告中，有部分属于重要部门或者重要经济责任人的审计结果未能充分披露显示。

2.国家审计人员的专业胜任能力有待加强

审计公告的效应很大程度上取决于审计的计划和实施工作的效果，因此，辽宁省国家审计公告制度的发展，主要取决于审计工作人员的专业胜任能力。近年中，虽然辽宁省国家审计工作不断取得新进展，但仍然存在部分被审计事项由于审计人员的专业胜任能力欠缺或者审计工作中的沟通协调机制不畅，致使很多被审计事项没有及时进入审计司法程序，导致了审计延迟等现象的出现。

3.部分地区审计公告工作实施滞后

审计公告制度的发展一定程度上是与经济发展相适应，部分地区因为经济发展滞后导致审计工作的实施滞后，进而影响到审计公告制度的落实和实施，例如关于住房公积金的审计公告制度，由于部分经济发展相对缓慢的地域住房公积金的建立实行比较迟缓，与之相关的各项工作也会随之滞后。从辽宁省各个市县审计局网上公布的审计结果公告来看，对于住房公积金的审计大多市县是在2009年之后才实施的，截止目前为止，仍有部分市县还没有公布过关于住房公积金的审计结果公告。

四、完善辽宁省地方政府治理中国家审计公告制度的建议

1.确保审计机关独立性

审计独立性是个难题，就目前而言，可以从组织机构设置上进行一定程度的缓解。以大连市为例，在国资企业云集的高新园区，高新园区监察审计局下设纪检处、监察处和审计处。而在保税区，由于企业性质比较单一，大多是外资企业，因此大连市保税区审计局下直接单设审计局，不再设置分支机构。

审计机构设置，可以根据各个市县的具体情况，在遵循国家法律法规的前提下，因地制宜，力争符合本区域的实际，顺应时代经济建设需要来安排。在此基础上，争取将民众的监督嵌入监督审计机构设置及审计工作中，促使审计机关独立性的进一步提高。

2.提高国家审计人员的职业能力

本着循环发展的理念，辽宁省各级审计机关应不断充实审计队伍，可以实施聘任考核制度，形成审计人员的危机意识;组织与审计相关的培训，及时更新审计人员的专业知识;积极吸收借鉴社会审计发展成果，丰富国家审计的方法。社会审计为了适应审计市场的需求，在不断发展和建设自己的审计方法，审计机关有必要吸收借鉴其方法以提高自己的执业队伍职业能力，以确保辽宁省国家审计公告制度建设实现持续发展。

3.建设区域经济的同时发展国家审计公告制度

对于区域内经济发展不平衡引起的国家审计公告制度建设迟缓问题，可以通过政策建立经济发展与审计公告建设同步完成，并通过审计公告及时反映经济建设中存在的问题，以便及时解决问题，加快其经济发展速度。因此，经济欠发达区域应该在抓好经济建设的同时，做好国家审计公告制度建设的基础工作，争取取得经济建设与物质文明建设的共同进步。

在当今这样一个与时俱进的时代，随着经济的发展，地方治理的内涵和方式也在逐渐发展和扩充，在地方治理进程中，审计公告制度的变迁和针对存在问题的解决对策无疑会促进地方治理的良性发展。

［1］高强，郭瑛.审计学［M］.北京:机械工业出版社，2011.

［2］宋夏云.国家审计目标及实现机制研究［M］.上海:上海财经大学出版社，2008.

［3］审计署办公厅.审计署审计公告汇编(2009－2010)［M］.北京:中国时代经济出版社，2011.

［4］审计署办公厅.审计署审计公告汇编(2007－2008)［M］.北京:中国时代经济出版社，2009.

［5］审计署办公厅.审计署审计公告汇编(2005－2006)［M］.北京:中国时代经济出版社，2007.

(责任编辑 董邦国)