论少数民族文化政策的创新与发展

李丽娜

(1.大连民族学院国际商学院，辽宁大连 116605;2.辽宁大学马克思主义学院，辽宁沈阳 110136)

党的十八大把丰富人民精神文化生活作为全面建成小康社会的重要内容，强调文化是民族的血脉，是人民的精神家园;实现中华民族伟大复兴，必须推动社会主义文化大发展大繁荣，同时要建设优秀传统文化传承体系，弘扬中华优秀传统文化，繁荣发展少数民族文化事业。少数民族文化是中华文化的重要组成部分，历来受到党和国家的高度重视。新中国成立以来，党和国家建立了一整套制度和政策，保障少数民族群众的文化权利，保护少数民族文化资源，提高少数民族人口的文化素质，提升民族地区教育科技发展水平，有力地推动了少数民族文化的发展和繁荣。但是，少数民族文化政策在取得实效的同时，还在不同程度上存在制约少数民族文化发展的一些问题，特别是理论创新还相对不足，从政策、制度、规划的制定到实践层面也显得相对滞后。“一方面造成了对少数民族文化发展的特殊规律缺乏应有的尊重，另一方面也导致了对少数民族文化发展战略研究的欠缺。理论创新滞后已经成为从政策基础和战略规划层面制约我国少数民族文化发展的瓶颈。”［1］对此，需要对少数民族文化政策进行创新性研究，积极开展相关问题的多学科综合研究，揭示新的历史方位下中国少数民族文化发展的特殊规律和内在要求，为少数民族文化政策创新提供理论基础，推进少数民族文化的大发展大繁荣。

但是，由于中国民族文化发展理论创新相对不足，从政策基础和战略规划层面制约了少数民族文化的发展。“一方面造成了对少数民族文化发展的特殊规律缺乏应有的尊重，另一方面也导致了对少数民族文化发展战略研究的欠缺。理论创新滞后已经成为从政策基础和战略规划层面制约中国少数民族文化发展的瓶颈。”［1］对此，应该积极开展少数民族文化发展问题的多学科综合研究，揭示新的历史方位下中国少数民族文化发展的特殊规律和内在要求，为少数民族文化政策创新提供理论基础。

一、少数民族文化政策内容的创新与发展

形式为内容服务，内容是少数民族文化政策创新与发展的重中之重。促进现行少数民族文化政策内容之间进一步协调，更好地服务于少数民族和民族地区是创新发展少数民族文化政策内容的目的。文化政策创新与发展首先要结合少数民族和民族地区的特点及变化趋势，结合国家的大政方针来确定少数民族文化政策的重点在什么地方。

1.明确少数民族文化发展战略定位

在国际竞争中，文化软实力正在成为综合国力竞争的关键性因素。丰厚的少数民族文化资源是中国文化资源中最为珍贵的宝藏之一，合理保护并开发利用少数民族文化资源，对增强中华民族的文化软实力具有重要价值。”［2］繁荣发展少数民族文化，加快少数民族和民族地区文化建设，是深入贯彻落实科学发展观、促进少数民族和民族地区又好又快发展的必然要求;是切实保障少数民族基本文化权益、不断满足广大少数民族群众精神文化需求的必然要求。

因此，在新的历史条件下，我们应该从提高国家文化软实力的高度，全面提升少数民族文化发展在国家现代化建设全局中的战略地位，高度重视少数民族文化工作，深刻把握少数民族文化发展规律，制定特殊政策和措施，支持民族文化事业发展。

党的十六大将“大力发展社会主义文化”作为全面建设小康社会的重要内容，要求“扶持对重要文化遗产和优秀民间艺术的保护工作，扶持老少边穷地区和中西部地区的文化发展”。党的十七大提出了“兴起社会主义文化建设新高潮”的战略任务，强调“加强对各民族文化的挖掘和保护，重视文物和非物质文化遗产保护，做好文化典籍整理工作”。特别是党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，对少数民族文化工作提出了具体要求，充分体现了党和国家对少数民族文化工作的高度重视，充分表明了党和国家繁荣发展少数民族文化的坚强决心。

2.完善少数民族文化政策体系

新中国成立后，国家陆续出台了相关政策和法律规定，内容涉及文学艺术、古籍整理、文物保护、非物质文化遗产抢救、新闻出版、广播电视、网络建设等方面，基本涵盖了整个文化领域。但是应该看到，现行的少数民族文化政策体系仍不尽完善，多层次、全方位的少数民族文化政策体系尚未形成。例如，在文化基础设施建设、经费投入、文化资源开发、保护和人才培养等方面，对少数民族地区文化建设的扶持力度不够;民族地区公共文化基础设施网络不够健全，具有民族特色的文化产业发展相对滞后，民族文化资源开发和文化传承一定程度上还存在盲目性、功利性倾向，少数民族文化人才队伍建设力度不足。

因此，完善少数民族文化政策体系，首先要深化少数民族和民族地区文化事业单位体制机制改革。一是严格区分公益性文化事业和经营性业务，实行科学的分类管理。二是把文化体制机制革新摆在突出地位，尽快实现经营性文化单位转企改制，继续稳步推进公益性文化事业单位改革。三是做好相关配套制度建设。

其次，加大少数民族文化事业发展资金投入力度。包括逐步加大少数民族文化发展资金比例，不断拓宽资金的筹集渠道，不断提高资金的使用效益。

再次，加大少数民族文化人才队伍建设力度。一是培养和造就一支数量充足、质量有保证的少数民族文化工作者队伍;二是选拔和扶持一批艺术拔尖、技术专业的少数民族文化传承人。

3.加强少数民族文化立法工作

新中国成立60多年来，少数民族文化发展取得了巨大成就，但主要是通过文化政策的制定和实践取得的。目前，在少数民族文化法律保护方面仍然存在体系不够完备、司法保护缺失、以及地方法律保护操作性不强等问题。因此，加强文化政策的法制化进程是保护和发展少数民族文化长期努力的方向。

首先是加强少数民族传统文化保护和传承方面的立法。应当在加快少数民族文化统一立法的基础上，单独制定针对少数民族优秀传统文化艺术方面的法律法规，或在统一性法律法规中制定专门条款加强对少数民族传统文化的保护。例如，2011年颁布的《中华人民共和国非物质文化遗产法》就是一部对少数民族优秀传统文化保护非常及时和有效的法律。

其次是加强少数民族文化资源开发和利用方面的立法。一方面，旅游开发是对少数民族传统文化资源开发利用的最主要形式之一，应当予以立法保障。另一方面，应通过立法促进少数民族文化事业与文化产业的互动，在发展公益性文化事业的同时带动文化产业的发展，利用丰厚的民族文化资源拓展文化产业的规模与市场。

再次是加快完善少数民族文化立法工作的相关标准和办法。一方面要完善从事少数民族文化工作的专业(技术)人员职称评定、资质认证、机构和团体建设等方面的相关标准和办法。另一方面，国家和地方在研究、制定、修订有关文化事业和文化产业政策法规时，要充分考虑少数民族文化的特殊性，须增加专条专款加以明确。

二、少数民族文化政策功能的创新与发展

文化政策的功能源自于文化的功能，然而文化的功能并不等同于文化政策的功能。“文化政策的制定和执行如果能够遵循文化发展规律，进行准确的功能定位，其功能就会得到有效的发挥。反之，就会失效，甚至阻碍、摧残文化的发展。因此，对文化政策的功能进行准确的定位是制定少数民族文化发展战略的前提。”［2］

1.认同功能

少数民族文化政策的功能是多方面的，但其首要功能应是认同功能。多民族国家的特点是国家一体、民族多元。民族问题起因于国家构建与各族体发展之间的矛盾。一个人不管属于哪一个民族，首先是属于中国的一员，既享有国家所提供的各种权利，也承担着热爱祖国、报效祖国的责任和义务。在维护民族团结、边疆稳定和国家安全方面，民族文化是极为重要和宝贵的精神资源。要推进民族地区经济社会跨越式发展和长治久安，必须首先在意识形态领域不断促进文化认同、民族认同和国家认同。历史和现实都充分表明，凡是对中华民族文化认同的，就必然会自觉维护民族团结和社会稳定，否则就容易走向反面。因此，强化少数民族文化政策的认同功能，可以最大限度地增强各民族成员对中华文化和中华民族的的认同感，进而增强各民族成员对中国特色社会主义国家的认同。

2.导向功能

少数民族文化政策的导向作用，是指政策能引导人们的行为和事物的发展方向。少数民族文化政策的颁布实施或废止执行，都会致使人力、物力、财力等资源在空间分布和流向上出现相应的变化。少数民族文化政策是国家管理民族事务的一种重要手段，其导向作用具体体现在两个方面:一是确定目标，明确方向。就是把复杂多向的民族事务纳入到目标明晰、方向统一的轨道上来，实现民族事务的有序发展;二是统一认识，规范指导。和其他政策体系一样，少数民族文化政策体系中也包括价值、规范和行为三个系统，价值系统规定着制定实施少数民族文化政策的必要性和可行性，规范系统规定着少数民族文化政策的界限范围，行为系统规定着实现目标的行为方式。以上三者的共同作用，有助于人们对贯彻落实少数民族文化政策形成认识上的一致性，也有助于增强少数民族文化政策贯彻落实的规范性和有效性。

3.调控功能

少数民族文化政策通常具有很强的适用性，其基本作用不在于揭示少数民族文化发展的特殊规律，也不在于揭示人们涉及民族文化保护与发展问题的行为规律，而关键在于通过对人们从事民族文化活动实践提出明确的约束性规范，即提倡什么，反对什么，允许什么，禁止什么，应该如何去做，不应该如何去做。以此对民族文化活动实践进行有效的协调和控制。例如对少数民族传统文化保护和传承、对少数民族风俗习惯的尊重等政策性规定，就有很强的适用性和指向性。

4.交流功能

鼓励不同民族之间的文化交流和学习，也是中国长期以来的一项重要文化政策。少数民族文化交流的过程，就是各民族相互学习、共同进步的过程。交流是文化的根本属性，任何文化都是在交流中生成和发展的。也正是在交流中，才认知对方，理解对方，认同对方，学习对方，最后才慢慢形成共识，达到共存共荣，形成汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、少数民族之间也相互离不开的局面。因此，通过文化政策的制定和实施，促进各民族文化的交流交往交融，彰显了少数民族文化政策的交流功能。

三、少数民族文化政策过程的创新与发展

少数民族文化政策过程指制定、执行、监控、分析评估的一系列过程。它是一个自始至终不断进行选择的过程，从一个少数民族文化政策的制定到少数民族文化政策目标的实现就是少数民族文化政策系统的运行过程［3］。

1.少数民族文化政策的制定与执行过程

目前一些地方在少数民族文化资源的开发和利用中，一般采取政府部门管理，开发商实施开发的模式，政府部门可以通过税收获得经济利益并获得政绩，开发商可以通过门票和其他服务产业得到经济利益。当政府部门、企业追求的利益与少数民族利益不一致时，往往使少数民族的利益受到损害。由于开发的主导权在政府或商业投资者手中，一些地方在利益的驱使下，对少数民族文化的可持续发展视而不见，导致一些传统文化遭到破坏。而少数民族文化的创造者和承载者——少数民族成员并没有获得文化产权，只能够通过提供低附加值的劳动获取一点劳动报酬，甚至无法获得民族文化开发利用所带来的收益。少数民族没有从保护和发展本民族传统文化中获得利益的激励，因此，要么抵制文化资源的开发利用，要么对此漠不关心。在这种情况下，民族传统文化很容易被扭曲，甚至消亡。

只有让少数民族参与少数民族文化政策的制定和实施过程，才能将将政府、企业的利益与少数民族的利益结合起来。少数民族成员最了解本民族传统文化，让他们参与文化政策的制定和实施，可以及时发现和纠正政策的失误和偏差，协调各种利益关系，提高少数民族对政策的接受程度，还可以提高少数民族的公民意识和参与能力，以及少数民族的政治认同感。鼓励少数民族参与文化政策的制定和实施，一是要建立政策决定议程公示制度和重大事项公示制度，为少数民族成员参与政策制定做好各种积极的准备;二是要建立和实施公开听证制度，决策制定的听证范围首先应包括少数民族群众普遍关注和反应强烈的民族文化政策问题;三是提供广泛的参与方式和途径，完善群众接待日工作制度、人民建议征集制度、信访制度和网络参与等途径，保证少数民族群众的意见和建议在政策的制定和实施中得到尊重和采纳。

2.少数民族文化政策的监督过程

少数民族文化政策的监控环节主要是在政策执行阶段，决策和制定阶段是否合理可行并不存在监控机制，只是在少数民族文化政策法律化过程中才有人大的监控。一项合理的少数民族文化政策由于执行不力或执行方法不当，极有可能导致少数民族文化政策形同虚设。少数民族群众是是民族文化政策实施的目标群体，他们的利益受到政策的极大影响，因此政策的执行离不开有效的监督渠道。少数民族文化政策仅仅依靠政策制定者和实施者的自我监督是远远不够的，还需要引入其他的监督主体和监督方法，如新闻监督、社会公众特别是少数民族群众的监督。媒体作为一种监督力量，比其他的监督手段更具有公开性、及时性和权威性的特点。除了发挥好传统的广播、报刊和电视等媒体的作用，更要发挥好网络等新型媒体的监督作用。

3.少数民族文化政策的评估过程

少数民族文化政策多样，只有通过政策评估，了解少数民族文化政策实施过程中的资金来源和支出、物质与人员的调配与使用等信息，了解政策本身的效益，以及政策实施所产生额外的经济社会效益，才能较客观地评估政策的效率、效能，以及政策过程的科学、规范和民主程度，决定该项政策是该保留还是终止，或者调整政策目标、内容和实施手段。然而，由于少数民族文化政策缺乏政策评估的制度基础和相应的法律规范，没有多元化的政策评估主体，规范的政策评估程序和制度，没有科学的、普遍认可的政策评估标准和评估方法，也没有公开透明的政策信息发布制度和财政公开制度等，因此少数民族成员无法了解政策制定和实施的相关信息，从而难以对政策进行评估。

建立完善的少数民族文化政策评估制度，一是要建立多元的政策评估主体，实行政府、人大、专业评估组织、社会组织和少数民族成员等多元评估主体的结合，实现评估主体“多元化”。二是要通过行政法规、部门规章等形式，制定规范的政策评估程序和制度，保证政策评估不失去其原有的真实性。三是要制定科学的政策评估标准和评估方法，采用定性评估与定量评估相结合的方法，全面评估文化政策的经济效益和社会效益，为政策的制定和实施提供可参考的依据。

［1］国家民委文化宣传司.少数民族文化发展面临的机遇、挑战和对策［J］.中国民族，2011(10):30 －32.

［2］陈路芳.少数民族文化政策的功能定位探析［J］.云南社会科学，2011(3):63－67.

［3］龚自祥.论民族政策的创新和发展［J］.中南民族大学学报:人文社会科学版，2007(3):31－34.

(责任编辑 王莉)