全面建成小康社会与民族地区发展模式创新

李 鸿

(大连民族学院东北少数民族研究院，辽宁大连 116605)

经过改革开放30多年的发展，中国实现了从总体小康到全面小康的过渡。2012年11月，中共十八大提出了全面建成小康社会的宏伟目标，这是一个经济、政治、文化、社会及生态文明建设五位一体的总体布局，涵盖了经济持续健康发展，人民民主不断扩大，文化软实力显著增强，人民生活水平全面提高，资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展等定性指标，以及到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番等定量指标。这样的目标是将全国作为一个整体而言的，对少数民族和民族地区来说，能否与全国各族人民一道共同实现全面建成小康社会的目标，不仅关系到全国整体目标能否如期实现，而且关系到中华民族的复兴大业。从理论认知来看，全面建成小康社会的目标定将在全国如期实现，自然也包括少数民族和民族地区。而从实际测度分析，今后8年，民族地区仍将是全面建成小康社会的重点和难点。因此，民族地区当以何种途径建成小康社会、采取什么样的发展模式实现既定的目标，国家应实施哪些扶持政策才能加快民族地区发展，这是本文讨论的要点所在。

一、民族地区全面建设小康社会的实现程度和发展的阶段性特征

1.民族地区全面建设小康社会的实现程度

中国是统一的多民族国家，没有民族地区的小康，便不会有整个国家的小康。据第六次人口普查结果，2010年少数民族人口占全国总人口的8.49%，达 1.137 亿人［1］;民族自治地方行政区域面积占全国陆地总面积的64.3%。少数民族和民族地区在我国经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会和谐、生态安全中不仅具有十分重要的战略地位，而且能否和全国其他地区同步实现全面建成小康社会的目标，这对中国特色社会主义事业全局有着至关重要的影响。一方面，从经济社会的纵向发展和横向比较来看，内蒙古、广西、新疆、西藏、宁夏5个自治区和云南、贵州、青海3个多民族省及甘肃、四川、东北等其他少数民族聚居区与国内发达地区相比还存在较大的差距;另一方面，因发展基础、地域环境、资源禀赋、产业结构、文化特征和政策实施力度等方面的差异，民族地区之间的发展也不平衡，并在实践中形成了不同的发展模式。国家统计局发布的《中国全面建设小康社会进程统计监测报告》，根据经济发展、社会和谐、生活质量、民主法制、文化教育、资源环境六个方面的指标分析，2010年中国全面建设小康社会的实现程度总体达到80.1%，其中东部、中部、西部和东北四大区域的实现程度分别为88.0%、77.7%、71.4%和 82.3%，西部地区低于全国平均水平8.7个百分点，除内蒙古的实现程度接近80%而外，其他西部民族省区的实现程度大部分位于60% ～70%［2］。上述差距表明，如果没有国家的政策扶持、发达地区的支援和民族地区自我发展能力的提高，这种差距还会进一步拉大。只有加快民族地区发展，才能确保中国在2020年全面建成小康社会。

2.少数民族和民族地区经济社会发展新的阶段性特征

发展不平衡是多民族大国的普遍特征。美国学者乔纳森·弗里德曼曾系统提出“核心—边缘”理论(core－periphery 2003)，认为任何一个国家都由核心区域和边缘区域构成，发展中国家由先进地区、相对发达的核心地带和落后、不发达的边缘地区组成。核心区域指城市集聚区，工业发达、资本集中、人口密集、技术先进，在经济增长中处于统治地位;边缘区域指相对于核心区域来说经济较为落后的区域，在发展上依赖于核心区域，然而却强化了边缘区的人口、资源和劳动力向核心区流动的趋势，构成了核心区和边缘区不平等的发展格局。但这种空间结构关系并非一成不变，最终可能形成区域空间的一体化。笔者认为该理论也可用来诠释中国边疆民族地区与东部发达地区之间、不同民族地区之间以及民族地区城乡之间在经济社会发展中形成的区域差异，用于理解在工业化与城市化背景下大量少数民族流动人口进入国内中心城市和汉族人口进入少数民族传统聚居区的现实状况。同时也说明，要促进少数民族和民族地区共同繁荣发展，必须立足于基本国情，必须不断增强发展的平衡性、协调性和可持续性。

在社会转型期，中国整体发展出现的不平衡、不协调、不可持续问题，在民族地区表现得尤为突出，这成为民族地区最明显的阶段性特征:如经济发展方式粗放，科技支撑能力薄弱;公共服务体系不健全，教育、医疗、就业、社会保障滞后，民生亟待改善;民族地区与全国特别是发达地区的差距明显存在并继续拉大，城乡、区域、经济社会发展失衡，少数民族利益诉求呈现多元和分层的特点，由收入分配差异引发的社会矛盾增多，协调不同群体、不同区域间利益格局的难度增大;生态环境保护建设面临的压力日益严重，2008年的汶川特大地震、2010年的玉树强烈地震和舟曲特大山洪泥石流灾害，也相继发生在民族自治地方;特别是在境内外敌对势力加紧利用民族、宗教、人权问题进行渗透破坏的复杂环境下，边疆民族地区先后发生拉萨“3·14”和乌鲁木齐“7·5”打砸抢烧严重暴力犯罪事件，对新形势下的民族关系产生了重要影响，民族团结进步事业面临新的挑战。民族地区这一系列新的阶段性特征，以及不同的地域环境、民族构成、产业结构、文化生态、宗教信仰和利益诉求，不仅使其成为全面建成小康社会的战略重点，而且成为实现全国整体目标的难点所在和重要影响因素。解决民族地区经济社会发展中面临的新课题，不仅需要坚持适合本国国情的成熟理念，而且需要发展模式、发展战略和政策制度方面的创新。

二、民族地区全面建成小康社会的理论内涵与实践特征

因战略地位、民族构成、外部环境、地域特征、文化差异、历史传承、发展基础和政策实施力度等方面的因素，民族自治地方在享有国家优惠政策方面实际上已形成了几个不同的区域:一是战略地位特殊且对国家安全有重要影响的边疆民族地区，如新疆和西藏自治区;二是战略地位重要而发展相对稳定的内蒙古、广西、宁夏自治区和云南、贵州、青海等多民族省;三是位于五大自治区以外的内陆省际结合部民族自治地方，即半数以上的少数民族自治州和近半数的自治县;四是总人口在30万人以下的28个人口较少民族所分布的特定区域。这些区域虽然同为民族自治地方，然而却体现了国家在宏观政策实施方面的统一性、差别性和有效性。新中国成立以来的民族政策体系不断完善，但少数民族人口分布特点及民族关系发展的地缘因素、经济社会发展的区际差异和自然生态环境的多样特征，决定了民族地区应有不同的发展模式和发展路径。虽然学术界在对少数民族和民族地区是否应当实施特殊的优惠政策，对不同民族群体和不同民族自治地方应当实行统一性政策还是差别化政策等方面存在一定的争议，但大多数学者认为中国现行民族理论和政策符合国情，同时认为民族政策也须与时俱进地进行调整。

从全面建设小康社会到实现全面建成小康社会的目标，民族地区需要走出一条有自身特点的科学发展之路，一方面依靠民族地区自身的努力，另一方面需要国家政策的扶持。其理论内涵是:在发展目标上体现各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题，到2020年国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番，与全国其他地区同步建成小康社会;在发展路径上遵循动态平衡的规律，发展的平衡性、协调性、可持续性明显增强，经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设全面推进;在发展模式上统筹城乡、区域、经济社会、人与自然、国内发展与对外开放的关系，形成区域协调发展机制和各具特色的创新模式。其实践特征是:转变经济发展方式取得重大进展，科技进步对经济增长的贡献率大幅上升，工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入推进，形成城乡发展一体化格局;民族区域自治制度进一步完善，平等团结互助和谐的社会主义民族关系得到巩固和发展;文化软实力显著增强，发展繁荣少数民族文化事业和文化产业;形成覆盖城乡的社会保障与公共服务体系，各族人民生活水平全面提高;基本形成资源节约型、环境友好型社会，努力实现生产发展、生活富裕和生态良好。

现阶段中国的民族问题从根本上说是少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化发展与自我发展能力不足的矛盾，而加快经济社会发展就成为民族地区全面建成小康社会和逐步解决民族问题的基本途径。总体来看，目前民族地区已经具备了向全面建成小康社会迈进的物质基础和加快发展需要的国家政策支持体系。近年来国家对民族地区的扶持力度不断加大，中央先后出台了促进西藏、新疆、广西、云南、内蒙古和青海等省藏区经济社会发展的指导意见，明确了各地区发展的战略定位、发展思路和重点任务。“西部大开发战略实施10多年来，中央财政对西部地区的转移支付和专项补助累计达4万多亿元，中央预算内投资和国债资金累计投入达8900亿元，基础设施和生态环境建设取得突破性进展，产业结构调整迈出新步伐，社会事业全面发展，城乡面貌发生了历史性变化。”［3］但民族地区仍存在一些亟待解决的突出问题，一是经济发展与东部沿海地区的差距依然较大且基础脆弱，大多以资源输出为主，产业结构单一，总体效益不高，促进经济增长由粗放型向集约型转变、由政策刺激向自主增长转变还有很长的路要走;二是统筹区域协调发展的体制机制尚不完善，区域间利益关系调整还缺乏科学的制度规范和法律保障;三是民族地区内部存在的城乡差距、区际差距以及经济与社会、人与自然的矛盾仍较突出，特别是在促进经济发展的同时还要处理好民族宗教关系，民族地区改革发展稳定面临的难度远大于其他地区。同时，如何避免民族政策实施的“一刀切”问题，也需要国家的统筹兼顾和分类指导。

全面建成小康社会对民族地区提出了新要求，适时出台和调整相关政策，加大扶持力度，支持民族地区增强自我发展能力，鼓励有条件的民族地区继续走在前列，以特殊政策扶持欠发达地区加快发展，已成为新形势下国家现代化建设的必然趋势。

三、构建动态平衡机制与创新民族地区发展模式

1.构建促进区域协调发展的动态平衡机制

全面建成小康社会是一个动态发展的渐进过程。只有把推进新一轮西部大开发和促进民族地区跨越发展放在全国区域发展总体战略的优先位置，才能体现发展的平衡性、协调性与可持续性;只有构建起促进区域协调发展的动态平衡机制，才能使民族地区形成各具特色的经济社会发展模式。这种动态平衡机制就是体现科学发展观要求的制度安排、政策保障和法律规范，就是将统一性政策和差别化政策结合起来，根据民族地区实际和不同区域、不同民族的特点，采取统筹兼顾、因地制宜、分类指导、综合施策的战略措施和实事求是、因族举措的策略方针，进而形成有利于民族地区科学发展的体制机制。在这种动态平衡机制作用下，通过国家帮助、发达地区支援和自身的不懈努力，确保民族地区到2020年和全国其他地区同步实现全面建成小康社会的目标。

2.创新民族地区发展模式

创新发展模式本身不是目的，目的在于推动民族地区经济社会走上又好又快的发展道路，为全面建成小康社会打下良好的基础。目前民族自治地方已基本形成了各具特色的发展模式:一是做大做强特色优势产业、以资源优势转化为经济发展优势的内蒙古模式;二是伴随北部湾开放开发、加快工业化城镇化进程、打造中国沿海经济增长新一极的广西模式;三是在全国对口支援背景下形成的西藏、新疆发展模式和汶川灾后重建模式;四是宁夏东部城乡一体化发展模式;五是云南文化产业发展模式;六是青海三江源生态治理及柴达木循环经济发展模式。此外，内陆省际结合部少数民族聚居区也形成了多种经济社会发展模式。上述不同区域的发展模式已被实践证明是切合实际的，然而固有的模式不可能一成不变，全面建成小康社会对民族地区发展模式创新又提出了新的更高的要求。例如，不仅要有经济发展模式，还要按照经济、政治、文化、社会及生态文明建设五位一体的总体布局形成不同区域的综合发展模式。再如，“推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”［4］，民族地区将采取何种模式推动这“新四化”的同步发展?既不能照搬国外的模式，也不能承袭国内发达地区的做法，只能根据自身的特点在实践中改革和创新。

整体来说，民族地区要与全国其他地区同步实现全面建成小康社会目标，必须创新发展模式。创新发展模式的统一性要求就是以科学发展为主题、以加快转变经济发展方式为主线，充分发挥不同地区的比较优势，着力破解阻碍区域协调发展的各类难题;创新发展模式的特殊性要求就是全面落实和完善国家对民族地区的各类特殊优惠政策，加大财政转移支付力度，进一步实施面向西藏、新疆、青海藏区等少数民族地区的对口支援方式，积极支持贫困民族地区、边疆地区和农村牧区，不断增强其自我发展能力;创新发展模式的基本路径就是全面推进民族地区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设。要加强民族地区基础设施建设，强化创新驱动和科技支撑，加快产业结构战略性调整，大力发展特色优势产业，积极稳妥推进城镇化，构筑经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展新格局，努力实现美丽与发展双赢。要进一步提高民族地区教育、卫生、文化、社会保障等公共服务水平，切实保障和改善民生，努力使各种群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。同时，还要按照经济发展、政治稳定、文化繁荣、社会和谐、生态文明、人民生活水平等指标体系，构建科学的评价机制，对民族地区的发展模式和小康社会的实现程度进行绩效评估。

［1］中国2010年人口普查资料［Z］.北京:中国统计出版社，2012:2337.

［2］国家统计局科研所.中国全面建设小康社会进程统计监测报告(2011)［EB/OL］.［2012－12－29］.http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20111219_402773172.htm.

［3］杜鹰.我国区域协调发展的基本思路与重点任务［J］.求是，2012(4):36－38.

［4］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［J］.求是，2012(22):3－25.

(责任编辑 王莉)