中国教育平衡发展的政策选择

陈明华

(大连民族学院 校办公室，辽宁 大连116605)

教育发展不均衡问题一直是影响中国教育健康发展的重要瓶颈。一般而言，教育的不均衡发展是多方因素造成的，经济发展的不平衡、文化领域的思想观念、地理位置等诸多因素都会对教育的均衡发展产生影响。但在诸多因素中间，政策过程特别是政策制定与执行的过程对教育发展不均衡的影响才是问题的关键。中国教育差距的主要原因是政策因素，或者说，中国的教育差距主要是政策影响的结果。

一、教育政策制定:趋向科学与均衡

中国教育发展的不均衡问题自20 世纪90 年代教育改革之后，受到各界的普遍关注，中国政府也开始在宏观政策的战略调整方面注重教育政策的公平取向。在中国政府各种正式会议和文件中，教育的均衡发展已经作为社会的发展目标被明确提出。2006 年世界发展报告的主题是“公平与发展”，其中对公平与发展的关系的阐述可以成为对中国战略调整的积极解释①2006 年《世界发展报告》指出，公平性，其基本定义是人人机会均等，应成为任何发展中国家成功的减贫战略不可或缺的组成部分。公平性不仅本身是目的，而且由于公平性往往刺激更多和更具成效的投资，从而导致更快的经济增长。报告显示，在国家内部和国与国之间，财富和机会不平等的巨大鸿沟造成了极度贫困的持续存在，并往往影响到很大一部分人。这种现象既浪费了人的潜力，而且在很多情况下会减缓持续经济增长的速度。报告得出结论认为，有利于公平性的政策可以弥补这些鸿沟。我们的目标不是追求结果的平等，而是扩大对贫困人口的医疗、教育、就业和资金通道，保障他们的土地权益。重要的是，公平性要求提高获得政治自由和政治权力的平等性。这也意味着打破角色定位和歧视，改善利用司法制度和基础设施的通道。世界银行行长保罗沃尔福威茨在报告的前言中说:“公共行动应该谋求扩大那些最缺乏话语权、资源和能力的人群的机会。所采取的方式应该是尊重和增加个人自由，以及加强市场在资源配置中的作用。”为了在发展中国家提高公平性，报告特别呼吁采取政策纠正长期存在的机会不平等现象，通过创造公平的经济和政治竞争环境达到此目的。许多此类政策也会提高经济效率，纠正市场失灵。2006 年，世界银行网站，http://econ. worldbank. org/wdr/wdr2006/。。而今日，社会发展进一步证明，以公平性为特征的发展观将成为今后一段时期内中国发展的战略指导思想。在此基础上，经济优先这一社会宏观发展战略不应再是教育领域不均衡问题的阻碍，相反，公平的发展价值观将在极大程度上促进教育的均衡发展。

在均衡发展的目标下，政策制定过程的科学与规范将凸显其对教育均衡发展的意义。制定科学有效的促进教育均衡发展的政策，并确保政策结果的顺利实现，将成为缩小教育差距的基本动力。

在政策制定环节，制约其科学决策的因素有两个方面的内容。其一，决策机制的结构性要素;其二，决策者价值取向要素。前者决定着科学决策的硬件基础，后者影响着决策的方向和趋势。其中，政权结构与府际关系对政策制定特别是地方层面的政策制定有着重要影响。主要表现在:第一，地方政府与中央政府的关系决定着地方政府决策权限的大小，直接制约了地方层面教育政策的制定，另一方面，地方政府之间的竞争关系，直接导致交叉区域教育发展的无序性。第二，地方在整个国家经济发展中所占据的地位，很大程度上影响了其在中央政府决策中的权重;第三，地方政府所在地区的特殊性(涉及国家安全、民族团结等)，是中央政府政策制定的重要考量因素。

从教育政策制定的环节上看，民主参与已经开始进入政府决策的考量范围。以教育机构、受教育者、教育主管部门等角色构成的多元主体决策机制正在形成，值得注意的是，广大普通民众通过网络也日益成为其中一股不可忽视的力量。利益主体多元化，是社会进步的表现，是改革的重要成果之一。教育公平与否在本质上是利益的分配，中国大众在利益驱动下的关于公共政策的大讨论正在影响着决策层的政策抉择。

然而，民意、专家意见和政府在影响中国未来5 年的公共政策选择上，必须形成有效互动，就教育政策的制定而言，政策问题的认定已经非常清晰，进而由公众议程进入了政府议程的视野，在教育政策特别是基础教育政策制定的科学与民主层面，充分调动地方积极性，发挥地方优势，实现政府主导、多方参与利益决策机制。

二、政策执行:教育均衡发展的关键因素

政策价值取向的转变，最明显的反映在政策的制定层面，政策合法化后，政策执行便成为影响政策结果的最关键因素。甚至在某种程度上说，政策执行将会成为均衡发展理念下教育不均衡发展的主要制约因素。“政策落实”也会成为今后一段时期内，中国政府在促进教育公平的实践中将遇到的最大问题。

就政策执行的现实状况而言，政策执行始终是诸多教育问题得不到有效解决的瓶颈。从表面来看，地方政府的不作为似乎成为实现教育机会均等政策的巨大障碍，但实际上，更深层次的问题还有待研究。

首先，政策执行的有效性很大程度来源于政策制定的科学性。从政策制定的角度来看，教育部作为政策制定的主体，在政策制定过程中扮演的角色过于超脱，所制定的教育政策多是对地方政府和教育部门的规定和指导，而对自身在决策以及执行中所扮演的角色缺乏清醒的认识，将自己摆脱于风险之外。对于教育这一准公共产品而言，在现有政治体制框架内，只有，也只能是国家，才应该是风险的最大承担者。这种现象的背后，实质是中央进行利益调整的过程，这也是国家基本制度建设的过程。国家基本制度的建设是一个循序渐进的过程，突破口应该是在加强党的建设的同时，调整党和国家的关系、中央和地方的关系，以及扩大公民参与政治的渠道，才能使困扰教育执行的诸多问题得到有效的解决。

其次，从政策执行的主体角度来看，各级地方政府的教育部门是教育政策最终得以落实的最重要执行主体。在执行过程中，各级教育部门面临着来自两个方面的压力。一是政府内部协调机制的矛盾，教育部门在执行政策过程中很少能够独立完成，多数情况下需要争取其他部门的理解和配合，而由于中国“职责同构”的行政结构，致使各执行部门缺少决策权力，造成能决策的人对地方实际情况不够了解，而了解情况的人却不能决策。从某种程度上说，这种结构性的问题也导致了教育政策执行的效果不佳。二是各级教育部门与社会其他单位的矛盾。教育政策的顺利执行需要整个社会的理解与支持，并不是简单的执行部门尽力不尽力的问题。一般而言，地方教育部门对教育部所下达的教育政策的态度是积极的，但在执行过程中，当遇到需要其他社会单位配合的问题，由于经济利益等多方原因，造成执行困难。与此同时，一些地方政府在政策执行过程中不愿意自己利益受损，一心等着中央财政的补贴，一些学校不愿或不能承担压力，这些不作为往往使得教育政策的落实陷入恶性循环。

再次，从政策执行的客体角度来看，相对政策执行的主体来说，政策客体往往是教育政策调整的人或事，归根结底是涉及到相关问题的人。作为被调整的“人”而言，多数教育客体缺少争取和参与教育政策制定以及执行的觉悟和动力，只能被动等待和接受政策结果。这种不对称性决定了中国教育政策在执行过程中的失衡。在执行主体素质较高、资金充裕、执行客体参与性高、互动性好的地方，教育政策的执行效果好，而在执行主体不作为、地方主义严重、执行客体主动性低的地方，教育政策的效果就差。

综上所述，中国教育发展的不均衡在很大程度上是由于教育政策制定和执行过程中的偏差造成的，从政策的执行情况来看，地方政府的执行不力是教育政策不能充分发挥其调节功能的结症所在，形成这一问题的原因是多方面的。首先，在制定教育政策的过程中，缺乏相关的配套措施，没有形成互相支持和补充的政策体系，特别是缺少与教育领域之外的利益主体间的协调;其次，中央与地方之间，缺乏有效的信息沟通，不能够将执行情况及时反馈，并针对其存在问题进行调整;最后，教育部门权威不足，不仅反映在中央对地方行政部门的行为缺乏制约，同时也表现为地方教育部门在同级行政部门中的弱势地位。

这些问题的出现，其实都反映了在市场经济条件下，中央与地方关系的不协调性。要改变这种地方政府“不作为”的现状，不能简单地否定地方的正当利益，也不能经常性的采取惩罚性措施，而是应当在承认地方利益的前提下，全面构筑新型的中央与地方关系，打破职责同构，加快政府间关系科学化、法制化进程［1］。

三、教育发展战略:政治选择的结果

新中国成立后的教育政策变迁过程中，始终贯穿着一条国家发展与个人利益之间关系的主线。教育的特殊性也恰恰表现为其对国家和个人的双重作用。一方面，教育是国家发展和国际竞争力的根本保障;另一方面，教育也是个人获得社会地位和经济利益的主要推动力。各种研究都表明，在协调国家和个人关系方面，高等教育和基础教育所起的作用是不同的，更进一步说，二者在社会发展中所起的作用呈分散趋势［2］。

首先，就国家层面而言，高等教育体现着一个国家的科技发展水平和经济发展的实力。一个国家要想在经济上取得重大进展，势必加大高等教育的发展。而基础教育一般而言，其对国家经济的贡献，往往不能够在短期内表现出来，必须通过整个国民素质提高这个中间环节，间接对国家的经济发展起作用。

其次，从社会分层的角度来看，对教育不均衡发展的关注最终还是归结到社会公平的问题上。尽管中国的高等教育已经步入了大众化阶段，但从总体上说，其造就的人才仍处于社会高收入者阶层。高等教育的发展对于获得收入和积累财富的能力所产生的影响，最终可能证明是加剧了财产分配的不平等［3］。短期内看，接受高等教育，实际上是一种人力资本投资，起着扩大贫富差距的作用。而基础教育特别是义务教育是一种非选择性教育，基本作用是提高一般劳动者的素质和基础竞争力，对缩小贫富差距有着积极的意义。

由于高等教育与基础教育在社会发展方面的不同功能，加上教育资源不足的现实，在中国的政策选择过程中，就必须要面对这样的矛盾:是选择大力发展高等教育，实现短期内经济发展的宏观目标，还是以基础教育的普及为主，缩小贫富差距，实现社会和谐发展的长期目标。这也是中国教育效率与公平问题的实质所在。

学者们在研究中国教育发展的不均衡问题时，其所关注的重点往往在于城乡、区域间同类别教育的绝对差距。并从不同的角度、用不同的数据证实了这种差距的存在程度。本文认为，中国教育不均衡发展的现实，除了自然、历史、人文这些非制度性因素之外，发展战略的选择，才是导致其不均衡现状的根本原因。

中国的教育政策始终是作为社会宏观发展战略的配套措施提出的，特别是与经济发展战略有着直接的联系。中国的社会发展战略经历了均衡发展——梯度发展——和谐发展几个重要的阶段，影响其战略选择的主要价值因素也经历了意识形态——经济发展——社会公平的转移过程。影响这些战略选择以及价值变化的因素是极其复杂的，但毋庸置疑的是，中国对自己在世界范围的定位，以及国家对社会秩序把握程度的判断是其战略选择的重要因素。可以说，除了新中国成立初期中国社会发展战略受意识形态影响出现某种程度的错位，整个中国的改革还是符合世界发展的趋势以及国家发展需要的。如果从这样的角度出发，中国教育的不均衡发展，一方面受地理、历史等“遗传”因素的制约，另一方面也可以看作是中国社会发展的必然。前者是多年历史积累的结果，克服并扭转其不利因素会经过一个相当长的时期;后者在社会发展的过程中，会逐步改善，其关键在于具体教育政策的制定水平和执行水平。

综上所述，可以对中国的教育政策作出这样的判断:

第一，为短期目标服务的教育政策向为长期目标服务的政策转变;

第二，集体利益倾斜的教育政策向个人利益倾斜的教育政策转变;

第三，经济导向的教育政策向公平导向的教育政策转变。

可以看出，三者之间存在着内在的逻辑一致，因此，不能简单地将教育发展的不均衡归结为政府的政策失误。事实上，中国政府在面临政策选择时，对经济发展的时机把握以及对社会承受能力的程度判断是其战略选择和政策制定的主要依据。

目前中国教育领域存在的差距问题毫无疑问需要政策领域的创新和支持才能解决，因此，如何制定出科学有效的政策并使之贯彻执行不仅是政府的义务也是学者们的责任。

［1］朱光磊，张志红.“职责同构”批判［J］. 北京大学学报:哲社版，2005(1):101 －112.

［2］朱光磊.贫富差距制约因素问题初探［J］.开放时代，2001(8):76 －850.

［3］米德.效率、公平与产权［M］. 施仁，译. 北京:北京经济学院出版社，1992:48.