法治视野下的预算法修改①

尹 丹

(中央民族大学法学院,北京 100081)

一、预算法的理念

法理念是法的追求、理想和目标,是法的终极性价值,是对法的本质的一种深刻反映,是法的生命之所在。法理念是法的灵魂,从本质上深化立法理念的改革,才能将现行的预算法改造为追求现代民主财政的预算法。预算法具有财富分配法、民生促进法和权利保障法等特点,预算法体现的理念应当包括:

(一)预算法的民主宪政理念

预算法是运用法律手段规范政府行使财政收支权,监督权力的运作,设定权力运行的边界,降低权力运行的成本,从而实现公共资源利用的最优化。预算法实施的机制是公权和私权的制衡,是公权内部的行政权和立法权的制衡。预算法的民主宪政理念体现在人大、政府和公民分享预算权。预算权的行使使得国家将其所征集的财政资源最大化地用于提供公共服务。人民享有预算的决定权,其权利由人民代表大会代为行使;政府享有预算的执行权,同时,对人大负责,受人大监督;预算的监督权则由公民通过选票和舆论等方式行使,人民代表大会及其常务委员会为受托机构行使监督权。民主宪政理念的关键在于权力制衡,权力制衡才是权力有效行使的最优方式。因此,预算法的民主宪政理念是建立现代预算制度的前提和基础。

(二)预算法的社会本位理念

预算法中的预算资金来源于公民,预算权的行使涉及国家治理,影响公共服务和民生,关系公民生活的方方面面,政府作为受托者按照公共的意愿提供公共服务,预算法的目的就是通过代议制的方式保障、规范和监督财产权的分配关系,来维护和实现纳税人的公共欲望的利益最大化,这正体现了以社会公共利益为中心的社会本位理念。预算法的公共性,就是为了解决当所调整的预算关系涉及公共领域,相关利益者的矛盾凸显出来时,就需要将实体判断建立在实质正义的基础上,依据社会利益和公共要求来对各方的利益加以平衡协调。预算法的社会本位理念是建立现代预算制度的核心。

(三)预算法的程序正当理念

程序正当是保证预算资源配置实现规范化、制度化的有效途径。首先,预算公开制度是预算制度的关键,预算公开是保障群众对财政预算的知情权、参与权和监督权的有效手段。预算公开不仅是法律规定的预算资金来源公开,用途公开,也包括预算制度中授权规定的依据公开以及预算权行使过程公开,即预算公开透明。其次,程序正当是防止预算资金流失的重要保障。预算程序包括预算准备阶段的预算的测算、预算的编制、预算的初审,立法机关审查,执行控制和预算的执行与审批等过程,将预算的整个过程纳入法律体系中,从而使预算资金在制度的框架下流转。强化预算程序的公开,有利于保障预算资金的正确行使,有利于预算制度的合理化构建。

二、我国现行预算法存在的问题

我国现行的预算法是1994年通过,1995年1月1日正式实施,1995年11月国务院常务委员会通过了预算法的实施条例。2012年7月6日,全国人大常委会公布《预算法修正案(草案)》,征求公众意见。预算法的要义就是对政府的收支行为进行规范、控制和监督。现行预算法在制度设计上存在着一些内容的不完善和立法技术的不足等问题,现行预算法还没有完全符合按照民主财政、法治政府和财政国家的要求。要建立以人大为主导的分权制衡的预算权配置体系,需解决以下几方面问题:

(一)财政支出未完全纳入预算统一管理。按照资金管理方式对政府收支进行分类,可分为一般预算收支、基金预算收支、财政专户管理的预算外收支、未纳入财政专户管理的预算外收支和制度外收支等,这导致了政府目前直接支配的财力仅有预算内的,庞大的预算外和制度外财力均游离于政府预算之外。

(二)预算管理权限的划分存在缺陷。人大负责审查批准预算草案及执行报告;政府负责编制预决算草案并组织执行、决定动用、编制调整方案。其中,政府集预算编制权与执行权于一身的制度,显然违背程序正当理念。

(三)预算审批流于形式。缺少预算审批的机构,预算审批的程序不完善,预算审查的时间短,预算的审查由人大财经委对预算进行初步审查,时间不到一个月;由人民代表大会讨论审议,时间不到一天。未建立预算审查听证制度,使公众参与预算决策的立法目的落空。

(四)预算审批随意性过大。地方政府对预算频繁调整,但很少报经人大常委会审批;预算科目之间的资金调剂过于随意,挤占、挪用预算资金的问题比较严重。

(五)预算监督乏力。政府既是预算编制的主体,同时又负责预算的具体执行。预算不公开、透明度低,也客观上造成了预算监督制度的架空。

(六)地方政府举债不在预算中反映,造成债务监督失控,成为财政的隐性风险。

三、预算法的实体完善

在我国政府的财政收入中,不仅有一般预算收入,还有预算外收入、政府性基金收入、土地有偿使用收入、社保基金收入,这构成全口径的政府收入。然而,一些资金,长期游离在预算之外,而且,资金规模十分庞大,成为不受监管的灰色地带。为此,国家自2011年起,全面取消预算外资金,全部纳入预算管理,使得预算范围得到了扩大,增强了预算的完整性。

(一)预算编制方面,完善复式预算制度。复式预算设置是指在预算年度内,将全部财政收入与支出按经济性质汇集编入两个或两个以上的收支对照表,从而编成两个或两个以上预算。现行《预算法》将复式预算的结构分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算,会产生预算编制交叉。因此,应将为实现政府公共管理职能的不以盈利为目的财政收支划入政府公共预算,将实现政府国有出资人职能的有盈利性质的收支归入国有资本预算范围。将地方政府债务纳入预算的编制范围,避免出现对地方债务监督的真空地带。

(二)预算审批方面,应当设立专门的预算审批辅助机构。要完善人民代表大会制度,人民代表应该具有审议预算的能力,预算法应当作出具体规定。人民代表大会应该有专门的机构处理跟预算有关信息的能力,人民代表大会的专家应有处理来自政府方面预算信息的能力,要保证充分的审批时间,确保人民代表正当的履行自己的职责。赋予人大必要的预算案修正权,建立分项审批制度。从法理上讲,人大既然有权审批预算,就应当有权修改预算,这也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。同时,应当明确规定人大不批准预算的进一步措施及程序,以及违反审批程序造成损害后果应当承担的责任,法律责任可以包括行政责任、经济责任、刑事责任和政治责任等,不要让人大的审批流于形式,从而真正起到预算审批的实质性作用。

(三)预算执行方面。首先,关于预算审查与预算年度之间存在的部分时间权利监控缺失的问题,建立将预算年度由目前的历年制改为跨年制,将预算年度改为每年的4月1日至次年的3月31日。其次,将预算资金纳入预算调整范围。预算调整范围仅在预算总额超支的情况下需要人大的批准,而科目资金之间的调剂则规避了预算调整的规定,从而规避了人大的批准,大大削弱了预算的执行力。因此,应当将重点的支出科目预算间资金的调剂纳入预算调整范围。第三,确立实行国库集中收付制度。国库集中收付制度是指由财政部门由中央银行集中管理。国库集中支付制度必然影响到预算执行中各单位预算支出权限的调整。因此,预算法应当强化国库的职能,实行财政资金的统一管理,细化对财政资金的收入和支出监督监管的权限。

四、预算法的程序完善

法治的目的在于约束政府,保障公民的权利,建立现代预算制度的关键在于建立程序法治。预算的公开和透明使公众真正参与到预算中来,从而使预算的制定、审批、执行更加科学、合理。

(一)预算编制方面,需要延长预算编制时间。合理的预算编制时间是保证预算草案科学、合理、公开的重要前提,预算编制的科学性也为预算审批、预算执行与预算监督提供保证。预算的目的是在现有资源条件下能够最优化的实现公共需求,因此,应当给予预算编制以充足的时间保证。例如,美国联邦预算的编制从前一年的3月份开始,年底完成,用时9个月。法国的预算一般从上年度4月份开始,9月份结束,编制历时5个月。

(二)预算审批方面,建立社会公众参与的民主预算审查制度。建立预算听证制度,通过参与这一政治程序来进行公共选择,为公民实现知情权,参与权和监督权提供有效途径。增强预算听证过程中调查与质询的可操作性,建立预算报告制度,让起草专家向政府、公众报告制定预算的目的、意图,从而更好的保障预算审批的效果。

(三)预算的监督方面。首先,健全预算权力制衡机制。强化人大的预算权力,加强财政机关的权力分化和独立,保障审计机关独立行使审计监督权力。其次,完善法律责任制度,明确预算的责任主体和相应的法律责任,将整个预算过程全部纳入到法律规范的范畴内,加大处罚力度。在法律责任形式上,除现有的行政责任外,很据行为性质和程度的不同,规定相应的政治责任、刑事责任、经济责任等,建立预算问责机制,司法部门享有个案调查权,建立健全问责和纠错的程序,建立有效的救济制度,从而完善司法保障对预算的监督。

[1]朱大旗.国家预算的特质论我国《预算法》的修订目的和原则[J].中国法学,2005,(1),77.

[2]蒋悟真.法理念视野下的预算法修改理路[J].法商研究,2011,(7).

[3]刘剑文,王文婷.公共财政理念下的预算范围调控之法律进路[J].重庆大学学报,2011,17(3).