新型城镇化视阈下的行政区划体制改革研究

刘 高

(铜仁学院 武陵山区民族文化研究中心，贵州 铜仁 554300)

我国的城镇化是在城乡二元格局基础上演进的：一是特大城市与城市群随着原有城市人口与产业经济集聚所引起的规模扩张，呈现出规模扩展型城镇化；二是广大农村地域在民营企业为主体的经济实体推动下，逐步实现劳动力的转化，促使重点城镇崛起为新兴中心城市，呈现出集聚型城镇化.在国际经济环境发生深刻变化、我国进入中等收入国家行列以及面临城乡差距继续扩大的新形势下，如何使新型城镇化战略与中国现代化战略有机衔接，切实履行新型城镇化为推动资源和要素在空间上优化配置的重要抓手，作为在一定意义上是国家权益的地方配置或空间安排，以及实现地方有效治理、协调或重组区域利益的重要手段和法理路径的行政区划，可从高端设计和顶层推动实现城乡间政治、经济、社会、文化和生态的“五位一体”.积极探究行政区划体制改革，助推新型城镇化发展，建构和谐“美丽中国”.

1 新型城镇化的演进

在全面建设小康社会的目标下，十六大报告明确提出：“城镇人口的比重较大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转”，首次将城镇化水平的提升作为全面小康社会的一个重要标志.十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制，形成促进区域经济协调发展的机制”作为完善社会主义市场经济体制重要任务的组成部分，强调要“按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求”.这些政策主张，尤其是“五个统筹”中居首位的统筹城乡发展，将推进城市发展与农村发展结合起来，有利于逐步改变城乡二元经济社会结构，逐步实现城乡经济社会一体化发展，努力走出一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，这是城镇化在新的发展阶段的必然要求.

随着中国现代化进程的推进和有中国特色的社会主义事业的发展，城乡统筹的新型城镇化道路越来越清晰.党的十七大报告强调，要坚持把解决好“三农”问题作为重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展.十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”.以此作为推进农村改革发展的重大原则，进一步强调要建立促进城乡经济社会发展一体化制度.党的十八大对推进城镇化提出了更新的目标和要求，强调要着重推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，并以推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题.2012年12月中央经济工作会议上进一步强调，城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩大内需的最大潜力所在，更要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路.从而新型城镇化的内涵有了新的外延和阐释.

2 新型城镇化的科学内涵与基本内容

2.1 新型城镇化的科学内涵

关乎新型城镇化的内涵及概念的描述颇多，大多认为是城镇化的新特点、新道路、城镇质与量的转变提升以及城镇化的高级形态等等.张占仓[1]认为新型城镇化是相对传统城镇化而言，是指资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐、城乡互促共进、大中小城市和小城镇协调发展、个性鲜明的城镇化；吴江等[2]指出新型城镇化要以科学发展观为统领，以新型产业以及信息化为动力，追求人口、经济、社会、资源、环境等协调发展的城乡一体化的城镇化发展道路；杨重光[3]认为新型城镇化是以新型工业化和现代服务业为产业基础，以现代交通通讯网络为物质技术手段，形成大中小城市和城镇合理的结构和空间体系，充分发挥各自的特点和功能，并以城乡和谐发展为目的，城市带领农村发展，从而形成国民经济全面、和谐和可持续发展的城市化道路；胡际权[4]认为新型城镇化要体现以人为本、全面协调可持续发展的科学理念，以发展集约型经济与构建和谐社会为目标，以市场机制为主导，大中小城市规模适度、布局合理、结构协调、网络体系完善，与新型工业化、信息化和农业现代化互动，产业支撑力强，就业机会充分，生态环境优美，城乡一体的城镇化发展道路；常益飞[5]认为新型城镇化以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城镇现代化、城镇集群化、城镇生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设道路；苗建萍[6]指出新型城镇化是城镇和谐发展的理想模式，是高级形态的城镇化.新型城镇化是以可持续发展、以人为本理念作引领，以新型工业化为动力，以城乡统筹发展为目标，实现经济集约、社会和谐、环境友好发展，文化多样性共存，制度管理和空间区域经济一体化，表现为物质、精神、政治和生态文明的一体化，强调推动城镇化由注重数量规模增加向注重质量内涵提升转变，实现城镇在质和量上的全面提升，走出一条有中国特色的新型城镇化道路.

简言之，新型城镇化就是在科学发展观指导下的城镇化，是与构建和谐社会、资源节约型社会、环境友好型社会相统筹的城镇化，是推进城乡一体化新格局、促进区域协调发展的城镇化.相应地，新型城镇化道路则是在统筹城乡、布局合理、节约资源、功能完善、以大带小原则指引下，以增强城市综合承载能力为重点，以特大城市和城市群为引擎，促进大中小城市和小城镇以及城市与农村协调发展的新型城镇化模式.

2.2 基本内容

从科学内涵来看，新城镇化主要包括四层含义：①指一个地方、区域或国家，工作、生活和居住在城镇里的人口占总人口的比例逐步提高的过程；②指人口逐步集聚的空间过程，包括城镇个数的增多与每个城镇规模的扩张过程；③指城镇与乡村的生活方式及其文化不断相互渗透、相互影响、相互促进的过程；④指城镇化与工业化、信息化、现代化全面融合，逐步实现社会、经济、政治、文化和生态一体化的过程.

中国的现代化是在一个具有悠久农耕文化的传统农业国的基础上发展起来的，城乡二元结构十分典型.在统筹城乡发展、推进社会主义新农村建设的进程中，解决好农业、农村、农民问题，加强农业基础地位，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局是新型城镇化发展必须遵循的基本原则和任务要求.依据“十一五”和“十二五”规划纲要，新型城镇化发展的重点内容包括四个方面：一是进一步改革城镇户籍制度，继续实行亦工亦农、城乡双向流动的人口政策，分类引导农村人口城镇化，把符合落户条件的农业转移人口逐步转为城镇居民作为推进城镇化的重要任务；二是因地制宜，加强规划与引导，优化城镇化的空间格局；三是统筹城镇发展与生态文明建设的关系，建设资源节约型、环境友好型、社会和谐型城镇；四是积极稳妥深入推进城镇化，促进工业化、信息化和农业现代化同步发展.

3 新型城镇化对行政区划的要求

行政区划在一定意义上是国家权益的地方配置或空间安排，也是实现地方有效治理、协调或重组区域利益的重要手段和法理路径，是建立在经济基础上的上层建筑.总体上，行政区划体制要与生产力发展水平即经济基础相适应.新型城镇化，一方面要体现城镇人口在总人口中的比例逐步提升，体现城镇物质文明、精神文明与生态文明建设的质量提升，体现经济社会资源进一步的集约高效配置，促进大中小城市和小城镇协调发展；另一方面要凸显与新农村建设互促共进，建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，推进城乡基本公共服务均等化，形成城乡经济社会一体化新格局.这是中国特色城镇化的本质内涵和目标要求.因此，新型城镇化必然对城乡地方行政区划体制带来挑战和压力，对行政区划体制改革提出新要求.

3.1 进一步改革和完善市镇设置和管理模式

改革开放以来，我国逐步探索了“撤县设市”“撤地设市”“合乡并镇”等新的设市(镇)模式，实现了由“切块设市(镇)”模式向以“整建制改市(镇)”模式为主的设市(镇)模式的改革.但是，在市镇设置的标准上，有时偏于定性，有时偏于定量.在定量指标中，指标值的设定过于偏重绝对值，使得市镇设置标准随着经济社会的发展而滞后或失效，不具备可持续性，缺乏与时俱进的政策效应.

中国市镇设置的制度优势和区域性特征，对于解决城市与乡村、城市与区域生态环境间的统筹和协调发展提供了体制性保障，总体上符合新型城镇化发展的趋势.但伴随着新型城镇化发展，每年要有数以千万计的乡村人口要转移到城镇，才能实现新型城镇化发展的预期目标.目前，全国只有 655个城市，1.9万多个镇.依靠现有市镇，显然不足以消化日益转移到城镇的巨大农村人口.一批特大型乡镇的崛起，已经在呼吁“长大的孩子要换件衣服”，要求变革行政管理体制.为此，需要用发展的、改革的、创新的思维，重新审视中国特色的市镇设置制度，规范和创新新型城镇化阶段的市镇设置标准和管理模式，促进和发展一批新兴市镇.

3.2 完善和规范中心城市的市辖区制度

伴随着城市规模的扩张，带来诸多跨界需求与矛盾冲突，使得协调中心城市与毗邻县(市)的关系成为热点.协调解决的办法主要有两个，一是区域规划，二是行政区划调整.其中，撤县(市)设区成为大城市行政区划调整的重要模式.实践表明，从构建和谐社会、贯彻科学发展观的角度看，进行县(市)改区的行政区划调整，是引导城市改变空间单一发展模式，实现组团式、生态型城市发展格局的有效政策手段，是实现城市行政区划内部权益结构的变动，全面提升城市政府的执政地位和应对危机与挑战的能力，实现市、区政府权责利的相对分工，维系大城市政区框架下城市可持续发展的战略举措.因此，在科学决策基础上的撤县(市)设区的举措，总体上有利于扩大城市发展空间，优化资源配置，促进中心城市可持续发展；推进了城乡与区域统筹和协调发展的历史进程，实质是在市管县(市)体制下的城镇化地区城市管辖权益的重新配置与调整.进一步规范中心城市和市(县)之间的权益关系，是中心城市具有战略前瞻性的一种政策选择.

随着新型城镇化进程的推进，不同类型的市镇都在成长、发展和规模扩张，因此不同程度地提出了扩大城市行政管辖空间的制度需求.其中，直辖市和较大城市的都市区空间扩展，都要求将所辖的县或代管的市改为市辖区，以扩大都市区的资源配置空间.市管县(市)体制下的强县、强市，随着经济实力的增长，要求变革行政体制的约束，寻求资源配置与发展的自主空间.改革开放进程中成长起来的强县、强镇，无论经济规模，还是产业结构状况，以及城市物质景观形态，都具备现代城市的规模，要求向城市转型.

3.3 妥善处理好新兴市镇与省、县、乡的相互关系

中国的市镇不是城镇地区的自治体，她承担着地方治理的行政职能，担负着改善地方民生的重任.改革开放以来形成的整建制转型为市镇(撤地设市、撤县设市、撤乡建镇)的行政区划调整，是适应中国国情的一种市镇设置模式的体制创新，也是规避政府机构重叠的有效途径.今后一个时期，除了一些特殊地区的需要外，整建制的县、市、乡转型为市、市辖区或镇的行政区划改革模式，依然是一种主导模式.重庆案例也表明，设置直辖市是人口总量超亿的特大型省区划小的最有效模式.

中国的省、县、乡具有悠久的历史，是中国地方治理制度的精华.市镇总体上是一种新的地方治理模式，适用于人口高度集聚的城镇，更多的是适应市民社会的需要而诞生的地方管理体制.新中国成立 60多年来，我国成功实现了市镇的有效配置和运用，但也导致县、乡数量的减少.因此，在新型城镇化推进过程中，新兴市镇的设置模式需要探索和创新，进一步规范直辖市与省、市镇与县乡的相互依存、合理分工、相互交融的关系.

3.4 进一步规范市镇行政等级层次结构

中国市镇具有不同的行政等级层次，可以概括为“四层五等”：四层，即中央直辖市、省辖市、州辖市、县辖镇(或市辖区辖镇)；五等，即中央直辖市、副省级市、地级市、县级市(或直辖市或副省级市的市辖区辖镇)、镇.一些地方为了提高一些市镇的战略地位和赋予较高的行政权限，还有“地方粮票”的副地级市、副县级镇.这种行政等级结构体系，一般与市镇的规模、功能以及综合实力密切相关，也与地方行政制度直接相关.

在推进新型城镇化的进程中，自然环境与资源承载能力将对市镇规模发挥自然调节作用，乃至一些重大的自然灾害因子，可以导致市镇发展进程的中断.一些受到水资源严重制约的市镇或者资源枯竭型市镇，也会发生转型或空间上的迁移.建设资源节约型、环境友好型社会，需要进一步重视和关注环境与资源约束对市镇等级结构体系的影响.

激烈的区域经济社会发展的竞争，将进一步导致一些市镇快速发展，规模扩张，功能地位显著提升；而另一些市镇相对衰落，有些甚至降低功能地位.新区域开发或新资源体的发现，会催生一些新的人口集聚的市镇.以减少层次为目标的政治体制改革，主要是行政管理体制的改革，如推行省直管县(市)体制、乡镇自治等改革措施，对市镇等级结构体系将带来革命性的变革.因此，在新型城镇化进程中，市镇发展会面临越来越多的不确定性因素.这些不确定性因素会随着发展进程的变化而变化，有些是量的变化，有些可能直接导致质的变化，这就必然要求进一步规范、优化、完善和改革市镇行政等级结构体系.

4 结 语

新型城镇化是传统城镇化的延伸和发展，其内涵更加全面、内容更为丰富.当前我国新型城镇化的发展已进入关键时期，积极稳妥地推进其质与量的建设，成为全面建设小康社会和实现社会主义现代化的重大战略任务.在近期，推进新型城镇化将面临诸多重、难点问题，各地情况差异较大，且尚未形成固定路子可循.但潜力巨大的新型城镇化是我国经济增长最强劲、内生动力最持久和拓展国外合作的新平台.

基于新型城镇化的视阈，应因时因地制宜改革行政区划：一要根据区域的差异性，深化设市模式改革，如为促进落后民族地区城镇化质量的提升，要进一步探索民族地区设立自治市的科学性；二要充分论证发达地区的特大型乡镇设市标准及定位；三要区别对待特殊城镇(如工矿、旅游、生态等城镇)的规划，以保证城镇化与工业化和生态文化等的协同发展；四要革新多样化的区划调整模式，制定灵活性的管理机制，发挥行政区划的高层次、综合性、强效性等作用.

总之，深刻认识中国新型城镇化的科学内涵、重点任务和战略规划等，科学地审视和利用行政区划在新型城镇化进程中的战略重要性及作用，对新型城镇化的发展和行政区划体制的不断健全都具有重要的现实意义.

［1］张占仓. 河南省新型城镇化战略研究[J]. 经济地理，2010(9)：1463-1466.

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