我国政府规模适度化的路径选择

凌 灏

（丽江师范高等专科学校，云南 丽江 674100）

适度的政府规模是推动经济发展、维护社会秩序、保证社会各组成部分有效运转的必要条件，它既关系着政府自身的运转效率和效能，也关系着经济社会发展的方方面面。但是，政府作为一种社会政治组织，无论是从自身发展轨迹还是社会发展的要素来看，规模都是不断增长的。虽然我国已经进行多次政府机构改革，政府职能转变取得了一定的成效，但依然存在机构臃肿、冗员过多、行政效率低下、寻租行为泛滥等不良现象，政府支出占财政支出的比例持续增长，政府规模非适度性扩大。为了消除市场经济的外部性，有效地提供公共产品和服务，维持社会的公正、公平和正义，合理划定政府职能范围，正确处理好政府与市场、政府与社会的关系，真正做到“归位”“补位”，推动经济、政治、社会的和谐发展，我国政府必须保持适度的政府规模。

一、政府规模的含义及衡量标准

目前，学界对于“政府”一词有着广义和狭义两种不同的理解。广义的政府泛指行使国家权力的机关，包括立法机关、行政机关和司法机关；狭义的政府只指国家权力机关的执行机关，仅指行政机关。相应地，“政府规模”也有广义和狭义的两种解释。广义的政府规模就是由立法机关、行政机关和司法机关的职能权力、机构人员，以及三大机关的行为成本共同决定的活动范围；狭义的政府规模仅指以行政机关职能和权力配置为基础，行政机关的机构组成、人员构成及其行政行为支出成本共同决定的行政机关的活动范围，包括内在规模和外在规模。内在规模表现为政府职能规模和权力规模，外在规模表现为政府机构规模和人员规模。但是，为有效克服各种政治、经济、社会的公共危机，承担起更多的治理责任，促进经济社会发展，政府为此必须设置处理公共危机的机构，招募处理公共危机的工作人员，增加处理公共危机的行政支出，导致自身规模不断扩大。因此，政府规模扩张已是当前世界各国行政发展的普遍趋势。那么，如何衡量政府规模扩张，学界已基本达成共识，主要有两个标准：一是政府支出占国民生产总值的比例。根据朱应皋、吴美华两位在《论政府规模扩张及其治理》一文中，以及梅继霞的《论政府规模的扩张与限制》研究统计，虽然我国政府支出占国民生产总值的比重由1978年的31%降至1995年的12%，但是政府支出主要用于政府消费，仅行政管理费就由1978年的52.90亿元上升至2001年的3512.49亿元，增长达66倍。如此高的行政管理费给我国带来了巨大的财政压力，影响在民生领域的投资。二是政府工作人员占全国总人口的比例。根据曾明、张光两位发表的《规模经济、转移支付与政府规模——以江西为例》，我国政府官员从1993年的1030万人增至2005年的1241万人，增长率将近21%。政府工作人员的大幅度增长，带来了政府机构臃肿，政府规模随之扩大化。

二、我国政府规模不断扩张的原因

我国政府规模不断扩张的影响因素是多方面的，正确地分析这些因素，是保持政府规模适度化的基本前提。

（一）社会需求的不断增长，是我国政府规模不断扩张的客观原因

随着社会化大生产的发展，社会分工也愈加细化，公众的社会生活也愈加丰富。政府作为社会生产的管理者和公众的服务者，在行政管理活动过程中，为了更好地实现公众的愿望，满足公众的利益需求，政府必须扩大其管理和服务的范围及其内容。与此相应，政府不得不设立相关的职能部门，安排相应数量的工作人员履行行政职责，从而在一定程度上带动了政府规模的扩大。

（二）政府职能的发展，是我国政府规模不断扩张的内在因素

管理社会公共事务是政府的基本职责之一。随着我国市场经济建设进程的加快，社会主义建设事业不断发展，公众对公共产品和服务的需求也随之增加，政府必须把提供公共产品和服务纳入自身的职能范围。为了更好地提供公共产品和服务，管理公共事务，政府会有针对性地设立新的部门，或者增加政府工作人员负责完成这些新的政府职能。现实的制度安排就是，一切政府职能都是与相关部门联系在一起的，一项新的政府职能的出现，随之而来的就是一个或大或小的新部门或新机构的建立。由此可见，政府职能的发展内在地推动了政府规模的扩张。

（三）政府经济人角色，是我国政府规模不断扩张的主观原因

政府及其工作人员必须为公众服务，必须遵从行政组织命令。但是，毋庸置疑，政府及其工作人员也有自己的利益需求，我们不得不承认政府及其工作人员具有“经济人”的特征，成为与社会相对应的存在物。由于政府及其工作人员掌握公共权力，其本身就会利用公共权力进行权力寻租，增加财政预算，强化资源配置向自身倾斜，增强自身扩张的物质基础，从而相应地增加了自身的规模。

三、我国政府规模适度化的路径选择

政府规模的过度扩张对经济、政治、社会等方面产生了诸多不良影响。因此，保持我国政府规模的适度化成为我国行政改革治理的重要目标。在现阶段，探寻我国政府规模适度化路径可以从以下几点入手：

（一）创新政府治理理念

政府治理理念，是政府治理过程中所体现的价值观，对政府治理所涉及的各方面都有深远的影响。当前，我国各级政府都还残留计划经济时代政府管理思维，依然是“统治型”和“管理型”政府，为了自身利益，不愿还权于民。为从源头上限制我国各级政府规模扩张，必须创新政府治理理念，由传统的“统治型”和“管理型”政府转变为“服务型”政府，抛弃“官本位”思想，真正地以人为本，为社会公众提供公共服务，杜绝政府凌驾于社会之上。

（二）转变政府职能

政府职能范围大小直接影响政府的规模。目前，我国处于转轨阶段，各级政府管了许多不该管、管不好、管不了的事情，导致政企不分、政社不分、政事不分，政府权力过度集中。随着我国有中国特色的社会主义市场经济建设的不断推进，各级政府顺应变化，逐渐退出市场领域，减少微观管理，加强宏观调控，调整自身与市场、社会的关系，还权于社会，做到不缺位、不越位、不错位，建立一个精简、高效的政府。

（三）优化政府结构，合理调整政府层级，精员简政，缩减政府规模

本着高效、精简的原则，严格遵守有关人事编制的法律规定，适应市场经济的发展，将那些职能相近、业务范围趋同的部门组建为一个大部门，避免政府职能交叉、政出多门、多头管理；适当地减少行政层级，精减人员，清退超编、临时工作人员，缩小管理规模，降低行政成本，提高管理效率。

总之，保持我国政府规模适度化发展，是一项复杂的系统工程，需要全方位、多角度进行改革，消除不良影响，促进我国行政体制的改革。

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