论逐步推进农村建设用地国有化*

李太淼

近些年来，随着我国工业化、城镇化、农业现代化的快速推进，土地资源越来越短缺，成为制约我国经济社会发展的重要“瓶颈”。如何破解土地供应难题，如何深化农村土地制度改革，如何统筹城乡建设用地，学术界进行了深入探讨，实践中也进行了大胆探索。笔者认为，农村土地制度改革的一个很重要方面，就是要逐步推进农村建设用地国有化。这里所讲的农村建设用地，既包括符合规划、经国家依法批准由农民和农村集体组织自用的建设用地，也包括在保持基本耕地和其他农业用地的前提下，根据国家土地利用总体规划需要通过占用农业用地转化而来的非农建设用地。本文拟就逐步推进农村建设用地国有化的理论原理依据、现实依据、基本路径等问题进行探讨，以就教于方家。

一、逐步推进农村建设用地国有化的理论原理依据

如何改革和创新农村建设用地制度，是农村土地制度改革的重要内容和重要组成部分，是目前理论界、实践界亟待破解的难题。随着工业化发展和城镇化进程，农村建设用地的所有制形式、权能安排面临着挑战。原有的农村建设用地集体所有、集体建设用地不允许进入土地市场等诸多制度安排遭遇困境。

制度变迁必须符合经济社会发展客观规律。进行制度创新，必须依据历史唯物主义基本原理。历史唯物主义基本原理是对经济社会发展客观规律的科学揭示。推行农村建设用地国有化，这是一场重大的制度创新。农村集体所有制能不能改、为什么改、如何改，我们必须首先在理论上找到依据，在思想上弄个明白。

理论原理依据之一：生产资料所有制制度是最基本最基础的经济制度，是构建和调节人们之间经济利益关系的最基本、最关键、最重要的制度工具。之所以如此，是因为：其一，生产资料所有制是作为社会生产得以正常进行的前提条件而发挥对分配关系的调节作用的，因而它是长久的、稳定的经济杠杆。所有制不同于政治手段和暴力手段。政治手段和暴力手段虽然也能调节经济利益关系，但却是和生产过程相对分离的，因而是和财富的增殖过程相对分离的。而生产资料所有制是与生产、与财富创造和增殖过程紧密结合在一起的。其二，与其他经济手段相比，生产资料所有制是最基本的经济手段，更具有根本意义。其他经济手段，如国家的宏观调控，如企业内部的微观调节，也会调节经济利益分配关系，但对经济利益关系最大力度、最深刻、最有决定意义的调整是对生产资料所有制关系的调整。

改革开放以来，我们不断进行所有制结构改革和调整，形成并确立了以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，为经济社会发展提供了巨大动力，取得了巨大的制度绩效。但同时我们也要看到，所有制结构的改革和调整并未完结，如何坚持“两个毫不动摇”，坚持并完善基本经济制度，特别是如何处理好国有制、集体所有制、非公有制之间的结构关系，处理好不同阶层之间的利益关系，充分发挥好不同所有制不同的功能优势，形成所有制结构合力，依然是我们当前面临的一个重要问题。推进农村建设用地国有化，就是从总体上对所有制结构的重大调整，从全局上、长远上重新构建农民集体与国家之间、农民阶层之间、农民阶层与其他阶层之间相对合理、稳定的经济利益结构和经济利益关系。

理论原理依据之二：导致所有制改革和演变的最终决定力量是社会生产力的发展趋势和发展要求。生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑，在生产力的作用下，一切所有制关系都经历着经常的历史更替、经常的历史变更——这是马克思主义的一条基本原理。所有制的改革和演变，最终受制于社会生产发展的客观规律，是社会生产客观规律所使然。社会生产的发展总是处于人与自然的矛盾和人与人的矛盾的错综交织状态，从而构成社会发展的基本矛盾——生产力和生产关系的矛盾。在这一矛盾体中，生产力主要反映人与自然的关系，是矛盾的主要方面；生产关系主要反映人与自然变换过程中人与人的关系，是矛盾的次要方面。生产力决定生产关系，生产关系反作用于生产力，生产力和生产关系的矛盾运动推动社会生产的不断发展进步，这就是社会生产发展的一般规律。

正是由于生产力的发展要求，改革开放以来我们才不断改革和调整所有制关系。近些年来，由于科技进步、生产发展、经济社会条件的发展变化，原有的一些国有制、集体所有制、私人所有制等所有制结构、形式以及相关内容也需要与时俱进，不断改革和深化，以便更好地适应社会生产力的发展要求。推进农村建设用地国有化，更深刻的原因是现在的农村建设用地集体所有已不能更好地适应生产力的发展要求，只有实行国有化，才能适应社会生产力的发展趋势和发展要求。

理论原理依据之三：人和人的利益关系是所有制演变的社会条件。所有制结构调整和改革，无疑是人们之间重大的利益调整。生产力对所有制关系的演变起着最终的决定作用，而所有制关系的现实演变过程却表现为人与人利益关系矛盾、博弈的结果。其中，牵涉到国家利益、全民利益、阶层利益、群体利益、个人利益等多层次的利益矛盾和博弈。

原理启示我们，推进农村地区建设用地国有化，牵涉到国家利益、全民利益、农民集体利益、农民个体利益、土地开发经营者利益等不同利益主体之间的利益博弈，如何搞好利益平衡、实现利益共享，是农村地区建设用地国有化能否平稳推进、顺利进行的关键。我们既要认清土地制度改革方向，又要协调好各方利益稳步推进；既要有顶层设计、目标计划，又要分步骤、分阶段实施。

二、逐步推进农村建设用地国有化的现实依据

土地是人类在地球上赖以生存、生产、发展的最重要的自然资源和生产资料，因而土地问题是所有民族、国家、阶层都关注的问题，土地制度是最基础、最重要的经济制度。长期以来，我国实行的是城镇土地国有制和农村土地集体所有制二元结构。这种土地所有制制度在保证国家的宏观调控能力、充分调动农民生产经营积极性方面，发挥了重要作用。但随着时间的推移和经济社会的快速发展，土地制度的二元结构也暴露出许多矛盾和问题。特别是城镇土地国有与农村建设用地集体所有之间存在着深刻矛盾，已经对土地的合理开发利用、节约集约利用构成了障碍。逐步推进农村建设用地国有化已是大势所趋。

1.我国土地资源的极端紧缺性

（1）我国国土资源基本状况是人多地少、人地矛盾突出。主要表现在四个方面：第一，土地人均占有数量小。中国国土陆地面积960万平方公里，仅次于俄罗斯与加拿大，居世界第3位。然而，中国最大的一个基本国情就是人口众多，有13亿人口，是世界上第一人口大国，占世界人口的1/3，接近2个欧洲，是美国的6倍。中国人均占有土地资源仅及世界人均占有量的1/3，相当于澳大利亚的1/58、加拿大的1/48、俄罗斯的1/15、巴西的1/7、美国的1/5。①第二，耕地比重小。中国有65％的国土面积为山地丘陵，33％的国土面积为干旱荒漠区，35％的国土面积经受土壤侵蚀和荒漠化，30％的耕地面积为PH值小于5的酸性土壤，20％的耕地面积存在不同程度的盐渍化或海水入侵，70％的国土面积每年受东亚季风强烈影响，17％的国土面积构成了世界屋脊。②中国沙质荒漠、戈壁占国土总面积的12％以上，耕地仅占10％多一些。目前，中国耕地面积约为18.26亿亩，仅为世界平均水平的40％。③第三，人均耕地面积小。我国耕地面积列世界第4位，但人均只有0.1公顷，为世界人均耕地的27.7％，为美国的12.8％、印度的45.5％。目前，中国人口有13亿左右，如果以18亿亩耕地为底线，人均耕地仅1.38亩。全国已有1/3的省市人均耕地不足1亩，666个县（区）人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线。④第四，人地矛盾的区域性特征明显。中国东半部半湿润、湿润地区集中了90％以上的人口，每平方公里密度225人，特别在沿海和平原地区，生存空间狭小。⑤

（2）近些年来耕地减少，建设用地需求增加，供求矛盾突出。随着我国工业化、城镇化和农业现代化进程的加快，建设用地需求在快速增长，工业用地与农业用地矛盾、城镇用地与农村用地矛盾、城乡人均用地矛盾等问题异常突出。据统计，1996年全国耕地面积是19.5亿亩，到2002年底这个数字降至18.89亿亩。据国土资源部公布的数据，2003年中国耕地面积减少了3800多万亩，其中仅建设占用耕地就达343.7万亩，比2002年增长17％。⑥受农业结构调整、生态垦耕、自然灾害损毁和非农建设占用等影响，耕地资源逐年减少。2007年，全国耕地面积为18.26亿亩，比1996年减少1.25亿亩，年均减少1100万亩。随着工业化和城镇化进程的加快，耕地仍将连续减少，宜耕后备土地资源日趋匮乏，今后扩大粮食播种面积的空间极为有限。⑦

土地资源是有限的，并不是取之不尽、用之不竭的自然资源；土地资源是短缺的，目前在中国存在着严重的供求矛盾；土地资源具有天然的公益性，土地是财富之母，是人类与自然进行物质变换、赖以繁衍生息的重要物质载体，在目前的科技条件下，人类还不能离开土地而生存，无论贫富贵贱，人们都要在土地上居住生活；土地资源具有强烈的外部性，某一个地方土地的使用常常会给相邻地方带来或有利或不利的影响。土地资源的有限性、短缺性、公益性、外部性等特征，决定了中国要实现经济社会发展进步，必须破解土地制约难题，走土地节约集约利用之路；决定了土地资源不适宜操控在私人手里，因而不适宜采取私有制，而更应该采取国有制，辅之以集体所有制；决定了城乡建设用地必须作为一个整体统筹考虑，统筹开发利用。因而，现实要求我们必须打破城乡建设用地分别所有、分别管理的二元结构，实现城乡建设用地统一国有、统一管理。

2.农村建设用地集体所有的历史局限性

（1）建设用地大规模流转的要求已突破农村集体所有制的原有功能设计。改革开放之前，我国农村长期实行的是“三级所有，队为基础”的土地集体所有制形式。在这一历史时期，国家完全禁止农民的宅基地、社队公益用地以及社队企业用地等集体建设用地的自由流转。改革开放后，自1978-1995年，随着农村家庭承包经营责任制的推行，随着农村经济的发展，乡镇企业用地和农民个人建房所需土地量大增，因此，集体建设用地流转开始出现渐至相当活跃，尤其是在那些经济比较发达和地理位置相对优越的小城镇以及城乡结合地区。同时，在集体建设用地流转过程中，出现了多样化的流转形式，比如抵押、出租、入股、转让等，形成了比较大的“地下土地市场”。自1996年以后，全国各地农村集体建设用地流转规模呈日益扩大之势，许多地方政府开始探索对农村集体建设用地流转的规范化管理，国家也出台了不少规定。但流转中遇到的所有制问题、产权问题、管理问题依然很多，集体建设用地流转在法律上仍没有得到完全认同，法律依然对集体建设用地流转进行了严格限制。⑧各地纷纷出现的农村集体建设用地流转现象表明，建设用地流转是优化资源配置、促进经济社会发展的必然要求，因此是一种必然趋势，而我国的一些所有制制度、产权制度、管理制度以及法律法规已不适应这一要求。原有的农村建设用地集体所有制，其主要的制度功能是由村集体组织（通常是村委会）代行所有权，规制本村村民宅基地的使用和村集体组织自身所需建设用地的使用。来自村庄外部的建设用地要求和大规模的建设用地流转需求，已经突破农村建设用地集体所有原有的功能设计，农村集体组织既缺乏对外大规模流转建设用地的法理依据，又缺乏合理行权的能力。

（2）不利于城乡建设用地一体化规划。在土地供应相对宽松的历史时期，建设用地集体所有，由集体组织如村委会代行所有权，负责村庄的设计规划、宅基地的审批，这也可以算是村庄自治管理的一个重要内容，符合当时的历史条件。国家和政府没能力也没必要对原子化的、分散的、星罗棋布的乡村建设用地进行直接规划和直接管理。然而，随着科技进步、经济社会的快速发展，建设用地需求急剧增加，工业建设要用地，城镇建设要用地，农村建设要用地，实现城乡统筹、区域统筹、合理开发利用建设用地已是必然要求。只有统筹城乡建设用地，实现城乡建设用地一体化规划，才可能促进城乡土地的合理开发利用。但目前的建设用地集体所有不利于城乡建设用地一体化规划。一些城中村、城郊村存在的规划混乱、私搭乱建、污水遍地、道路泥泞、管理混乱、缺乏公共服务设施等脏、乱、差现象，一些农村存在的有新房、无新村现象，都是典型的例证。

（3）不利于集约节约用地。集约节约用地是形势所迫、大势所趋。但在实行建设用地集体所有情况下，土地浪费现象难以根本遏制。比如：土地利用缺乏长远规划和科学规划，速拆速建、乱拆乱建现象严重；宅基地审批无序、混乱，审批标准不严格、不科学，宅基地占用面积过大，“空心村”现象严重；缺乏公共基础设施和公共服务，私搭乱建现象严重。所有这些建设用地使用中的乱象，均同建设用地集体所有有内在联系，尽管我国已经实行了严格的土地管控，集体所有权权能受到严格规制，但这种乱象依然难以根除。

（4）不利于土地资本收益的合理分配和贯彻按劳分配为主体的原则。随着市场经济发展，城乡土地的使用价值和市场价值发生了巨大变化。土地资本化已是大势所趋，土地资本收益的公平分配、合理分配已成为全民关注的一个焦点、热点问题。近些年来，一些地方政府通过征地批地、经营土地，获得大量收入，被人称为“土地财政”；一些城中村、城郊村的农民通过卖地换地，一夜暴富；还有一些城中村、城郊村的农民通过经营房产、出租房屋、出售小产权房等，已然成为日进斗金的土地食利者。当然，也有个别地方的农民因为土地被低价征收，没有获得应有补偿，而受到一定经济利益损失。近些年来围绕着农村土地征收、流转引发的矛盾不断增多。如何公平分配土地资本收益，是目前政府、当事者阶层、广大公民都十分纠结的问题。长期以来，理论界对农村土地增值收益的分配存在着“溢价归农”与“溢价归公”的争论。“溢价归农”理论认为，土地是农民的，农民拥有对土地的占有、使用、收益、处分以及土地非农开发权。“溢价归公”理论认为，农村土地的增值是由于政府参与投资以及土地的稀缺引起的，而并不是农民对土地的投资和劳动形成的，进而农民独享土地的全部增值收益必然不妥。⑨笔者以为，要从根本上解决这个问题，必须从改变土地所有制关系上入手。否则，集体所有制与国有制的矛盾冲突会越来越广泛、越来越深刻，不公平分配的乱象会更加严重，坐地生财、不劳而获的土地食利者群体会越来越庞大，不同群体之间不合理的贫富差距会越拉越大，这既不符合“溢价归公”的经济学原理，也不符合社会主义以按劳分配为主体的原则，不利于充分调动人们参加社会生产经营的积极性，因而不利于社会整体的发展进步。

（5）不利于统筹开发利用农村土地市场。目前，我国城乡的房地产市场处于二元分割状态。一方面是国家明确规定农村建设用地包括农民的宅基地、房屋，不得进入房地产市场进行买卖；另一方面，农村集体和农民个体违规租赁建设用地、违规建售“小产权房”、违规租赁房屋的现象严重存在，严重冲击着房地产市场。目前，全国范围内的小产权房已遍地开花，2012年2月29日，全国工商联房地产商会旗下的REICO工作室对外发布了《我国小产权房问题研究：问题与出路》的报告。该报告估算，1995年-2010年我国小产权房建筑面积累计约为7.6亿平方米，房地产相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8％。国土资源部多次强调，小产权房是指占用农村集体土地建设，并向农村集体组织以外的成员销售的商品住宅，不受法律保护。但从根本上看，小产权房是农村集体组织在农村土地制度未改革之下，自发寻求土地的市场收益的产物。⑩二元分割的房地产市场导致城市房地产市场畸形发展，导致农村建设用地的市场价值未能合理开发，从而也导致城乡建设用地资源未能更高效、更合理的开发利用。农村建设用地不能很好进入市场，客观上使少数房地产开发商形成自然垄断地位，籍以抬高房价、牟取超额利润，在使少数房地产经营者变成暴富者阶层的同时，却使广大中低收入阶层沦为“房奴”、“蚁族”，既加剧了分配不公，也加重了住房这一基本生活保障问题。

3.推进农村建设用地国有化的必然性

（1）推进农村建设用地国有化，有利于实现城乡用地一体化规划。加强城乡建设用地一体化规划，统筹城乡用地，是统筹城乡发展、把基本公共服务延伸到农村的必然趋势。推进农村建设用地国有，可突破集体所有制的种种局限，从全局、长远利益来谋划来规划土地利用，从而避免目前事实上存在的各村自行规划、规划不科学、规划不长远等问题。

（2）推进农村建设用地国有化，有利于缓解人地矛盾，适当满足工业化、城镇化和新型农村社区的建设用地需求。推进农村建设用地国有化，是以国家（政府）为农民提供必要的公共基础设施和公共服务、提供城乡一体的基本社会保障等为基本前提的。国家要推进农村建设用地国有化，必须对城中村、城郊村按照科学合理的规划进行改造；必须通过土地整治、“空心村”治理，进行农村社区建设，引导农民集中居住，集约建设和利用公共基础设施，并由此节约建设用地来增加建设用地供应绝对量。引导农民集中建房、集中居住，有利于推动城镇基础设施向农村延伸；有利于农村居住从自然松、散、乱形态向科学规划布局转变，减少农民重复建房的浪费；有利于稳定耕地面积和保粮增粮；有利于盘活农村存量土地，节约集约利用土地资源，优化城乡土地、人口和生产力布局，有效解决工业化、城镇化发展用地等资源制约，增强经济社会发展后劲。

近些年来，四川成都、河南等地为统筹城乡发展，都对农村社区建设进行了积极探索。四川省成都市从2003年开始，特别是被批准为全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，积极引导农民向城镇和农村新型社区集中。2003到2011年，有上百万农民有序进入城镇、新型社区和二、三产业，实现了生产生活方式的根本转变，也为土地的规模经营创造了条件。［11］河南最近几年把新型农村社区纳入现代城镇体系，作为城镇化的重要内容，积极推进新型农村社区建设。尽管许多农村的建设用地并未实行整体转制，但集约利用公共资源、节约土地的成效已明显显现。截至2012年底，河南全省2300多个新型农村社区试点已经建成500个。［12］据河南省国土资源厅有关负责人计算，河南4.7万个村庄总面积占全省城乡居民住宅用地和工矿用地总面积的3/4。目前农村实际人均住宅建设用地约248平方米，按照国家确定的人均150平方米标准，河南通过新型农村社区建设规范宅基地使用，可腾出900多万亩建设用地的空间。［13］

（3）推进农村建设用地国有化，有利于土地资本化并实现土地收益的公平分配。土地资本化是市场经济发展的客观规律，也是实现资源优化配置的必然要求。既然土地资本化是必然趋势，那么，土地如何资本化，资本化带来的收益如何分配，就成了问题的关键。在以往的土地资本化进程中，城镇国有土地已基本市场化，政府控制着土地一级市场并获得一定的地租收益；农村土地中，部分土地被政府征用改为国有土地后进入市场，部分农业用地在经营过程中引入了市场机制，如转包、转让、土地入股等，开始了资本化，部分农村建设用地通过土地出租、土地入股、小产权房出售、房屋租赁等也开始了资本化。但农村建设用地的资本化很不规范，且收益分配非常混乱，造成了严重的分配不公。导致这种分配状况的关键在于土地的二元所有制。如何解决这种分配不公？最根本的路径就是把建设用地集体所有改制为国有，由国家和政府来主导土地收益的分配。

（4）推进农村建设用地国有化，有利于实现城乡房地产市场一体化。农村建设用地的分散管理、自主使用，不仅影响着城乡土地的合理规划、高效利用，而且也影响着城乡一体化的房地产市场形成，目前严重存在的“小产权房”现象、农民私拆乱建现象就是例证。有学者主张以明确集体所有权来强化集体、农民在集体建设用地中的主体地位，保障农民的权益。然而，强化集体所有权只能进一步固化城乡土地分割管理、使用的二元化格局，进一步分割城镇和农村的房地产市场，进一步加剧土地收益的分配不公。只有把符合条件的农村建设用地转为国家所有，实行统一管理，才能从根本上实现城乡房地产市场的有效对接。

三、逐步推进农村建设用地国有化的主要路径及需要注意问题

改革开放以来，我国通过土地直接征收、村改居、城乡建设用地增减双挂钩等措施不断增加工业化和城镇化建设用地。农村部分土地国有化事实上在不断进行着。只不过，这种国有化存在着计划性不强、规划性不强、路径单一等问题。逐步推进农村建设用地国有化是工业化、城镇化、农业现代化发展要求所使然，我们必须搞好顶层设计，拓展合适路径，并注意解决相关问题。

1.推进农村建设用地国有化的主要路径

一是继续通过土地征用，实现土地改制。这是已实行多年的农村土地国有化的一个重要措施，以后仍将是农村地区建设用地国有化的重要途径。对一些城中村、城郊村等要继续通过土地征用，实现土地改制。土地征用有两个基本要求，一是要符合公共利益原则，确实需要征用；二是要给被征地农民合理的经济补偿，并保障他们以后的生活生产。党的十八大报告中明确提出要提高农民在土地增值收益中的分配比例，2013年中央一号文件又再次强调了这一点。到底对被征地农民应如何补偿？有学者提出的思路很有启发意义：“第一，首先要借鉴国际经验，确定一个合理的补偿标准；第二，要确定给农民多少补偿，才能做到眼前生活水平有提高、长远生计有保障；第三，建议补偿款发放不要发放太多现金，尽可能通过改善居住条件、完善社会保障来进行补偿。”［14］

二是通过建设新型农村社区，实现农村社区建设用地整体转制。凡具备公共服务条件，符合用地标准要求的农村社区的建设用地，可依照一定程序改制为国有土地。这是未来一些年农村建设用地国有化的又一重要路径。河南竹林村的改制对我们有所启示。改革开放后，竹林村获得了飞速发展，逐步探索出了一条有竹林特色的城乡统筹发展新路子。随着竹林二三产业的大发展，绝大多数农民实现非农就业，1994年实行建镇，1996年实行整建制户籍改革，把13个自然村6700名农民的身份统一改为居民户口，把建设用地转为国有。近年来，河南省许多地方正在探索新型农村社区建设，有的村在合村并城、合村并镇过程中，实现了集体建设用地的国有转制。但更多的新型农村社区目前仍然保留着建设用地集体所有制。建设用地转制依然是新型农村社区建设中面对的一个问题，需要创造条件，积极而又慎重地加以解决。

2.推进农村建设用地国有化需要注意的问题

（1）要为农村建设用地国有化创造必要的条件。必要条件很重要。实行农村建设用地国有化，是有重要的社会条件附加其上的，并不是随意为之。农村建设用地国有化的主要社会条件是：为农民提供必要的公共基础设施和公共服务，提供城乡一体的基本社会保障，农民获得相应的利益补偿和利益分享。为此，一是要用城市标准、城市理念建设标准化新农村社区。重点是政府要提供良好的基础设施和公共服务。二是要实行村改居。村民改为社区居民，享受城镇居民应有基本待遇。三是要实行土地利益补偿。政府通过一定程序变社区土地集体所有为国家所有，与此同时，要对原来的村民进行合理的利益补偿，对新型的社区居民实行土地溢价利益分享。

（2）农村社区建设中建设用地国有化应及时跟进。在过去的城镇化过程中，有的地方由于未及时改变建设用地集体所有制，由于允许农民以土地所有者身份进行房地产经营，以致形成了早期城中村社会病——规划混乱、管理无序、公共基础设施缺乏、大量土地食利者产生，并给后来的土地规划利用带来很大麻烦。目前依然有城中村农民以土地所有者的身份、以土地作股份主导或参与当地的房地产经营。这必须引起我们的高度注意。理论上讲，农民在变为社区居民、享受城镇居民基本的公共服务待遇的同时，其集体建设用地就应转为国有建设用地，由国家（政府）来主导建设用地的规划、使用及收益分配。当然，这并不是说社区居民不再有建设用地收益权，而是说，社区建设用地的规划、使用和收益分配应以国家（政府）为主导进行，社区居民可以参与土地增值的利益分享，可以优先获得符合规划的社区社会建设用地使用权并从中受益。因此，建设新型农村社区时，国有化要及时跟进，以免出现早期的城中村社会病。

（3）要逐步推进，示范带动。鉴于经济发展不平衡、地理位置不一样、历史文化传统影响、传统生产生活方式影响等，建设新型农村社区、推进农村建设用地国有化需要逐步推进、示范带动。既不搞一刀切，也不能不作为。要积极引导、逐步推进。凡建设用地实行国有化的农村社区，农民在保留农地承包经营权的同时，可享受诸多公共服务，同时可以分享地产增值利益。要通过让社区农民得到实实在在的利益、过上更加美好的生活来充分调动更多农民理解、支持、参与新型农村社区建设和集体建设用地转制。

（4）要搞好建设用地国有与农地农民承包经营的制度衔接。建设用地国有，但农业用地依然实行集体所有，农民拥有长期的承包经营权。农民进入社区后，原有的队、组建制会打乱。可成立社区土地管委会代行集体农地所有者职能。社区建设用地如何开发利用、社区所属的集体农地如何管理，需要更深入探讨，需要实践探索。

（5）要严格土地用途管制，厉行集约节约用地。在推进农村建设用地国有化的同时，要配以更加科学的土地规划制度、土地供应制度、土地集约节约利用制度和更加严格的土地用途管制等制度。要在总体上确保建设用地与农业用地的合适比例，确保18亿亩耕地红线。在实行建设用地城乡统筹、耕地占补平衡的同时，要严格限制农用地转为建设用地，为农业发展留足空间。要贯彻集约节约用地原则，通过立法和行政手段，对农村社区用地面积、城镇用地面积、工业用地面积、城乡人均用地面积等进行最严格的管理和控制，最大限度地提高单位建设用地的使用效益。

（6）要适时放开农村社区房地产市场。要以“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”为原则，探索建立城乡统一的建设用地市场。目前，河南个别地方为调动农民在社区购房的积极性，实行了“地方粮票”，规定农民所购社区住房的房产权在本地区可买卖流通。如新乡市出台社区房产证办理办法，为社区住房确权发证，保证农民房产保值、增值，增加农民的财政性收入。舞钢市为社区居民发放了房产证，允许农民以房产作抵押贷款，允许房产权在本社区流通。这固然是一种进步，但远远不够。我们必须在宏观上明确一个大思路，适时放开农村房地产市场，实现城乡土地市场一体化。凡已改制的农村社区可依法开展房地产市场经营。社区居民可获得与城市居民一样的可依法继承、转让、抵押、出租的房产所有权、使用权，可分享土地增值带来的利益。新型农村社区宅基地和住房，由县级人民政府根据土地性质，依法核发土地使用证和房屋所有权证，进行权属确认，允许以转让、抵押、出租、互换等多种形式流转。

（7）要搞好农村宅基地和住房的审批。搞好宅基地和住房的审批，直接关系到建设用地的节约集约利用。要限制原有农村的建设用地使用。凡是达不到公共服务要求标准、未纳入新农村社区规划的农村建设用地，不得进入房地产市场，不允许房地产经营和房产买卖。对不符合建设规划、不符合建设用地使用标准的宅基地申请和住房申请，应该不予审批，对按规划确实需要撤并的村庄，应该停止审批宅基地，禁止重建、扩建住宅。

四、逐步推进农村建设用地国有化需要正确认识的几个问题

正确的理论认识是理清我国土地制度改革思路的关键。目前，在有关农村建设用地制度改革上需要正确认识以下几个问题。

1.正确认识土地所有制改革问题

在土地所有制改革问题上，长期以来存在着一些糊涂的甚至错误的认识。这里仅剖析两种观点。

一是不能正确认识所有制的功能作用，看不到建设用地所有制改革的必要性。所有制是一种经济制度，是一种工具，它虽然决定着社会形态的社会性质，但更是一种制度杠杆，是随着经济社会的发展变化、依据社会生产力的发展要求而不断演变的。对土地采取什么样的所有制更有利于经济社会发展，在不同历史时期不同地域是不一样的。虽然从目前我国法律上看，城镇土地属国有，农村土地属农民集体所有，但从哲理上看，全国的土地首先是属于全国公民的，每个公民都有在国土上生存发展的权利，拥有基本的地权。如果土地集体所有制影响和制约了经济社会的发展，那么，要改变的只能是集体所有制，只能是国家的法律。这里不存在对农民的土地剥夺问题，其实质是社会成员以不同的身份、不同的方式与土地结合的问题。如农民不再是以农民的身份，而是以以公民、以社区居民、以现代产业工人的身份与土地相结合。

二是主张土地私有制，不仅主张农业用地私有化，而且主张农村建设用地也私有化。倘若说在生产力发展极其落后、土地资源相对富裕的历史时期，倘若说在土地资源非常富裕的国家，实行部分土地私有制尚有其一定合理性的话，那么，在土地资源异常短缺、人口非常多、人地矛盾异常突出的中国实行土地私有制是根本不可行的，也是根本行不通的。一旦实行私有化，将导致三种严重后果：后果一，土地使用特别是建设用地使用会更加分散，土地的统一规划、集约使用会难以进行。这不符合经济社会发展的根本需要。后果二，土地监管难以进行。面对分散而众多的所有者，国家和政府难以严格监管。那么，乱垦乱挖、乱拆乱建等现象会严重存在，土地会完全在市场机制作用下，在私人追逐暴利的驱动中，投入暴利行业，进而影响国家的粮食安全。后果三，土地兼并、贫富分化将不可避免。一些所有者会通过各种手段收买土地、囤积土地，变为土地垄断者、大地主，变为土地食利者，而更多的人会在兼并过程中失去土地，导致贫富两极分化，这在总体上会剥夺相当一部分人公平享有土地的权利，产生明显的地权不公。而地权不同于其他产权，是一种基本生存性权利，地权不公必将导致群体利益严重冲突，进而引发社会动乱。

2.正确认识城乡建设用地市场一体化

2011年，党的十七届三中全会就提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。建立城乡统一的建设用地市场，已是共识，也是必然趋势。但有不少学者主张在不改变农村建设用地集体所有的情况下，让农村建设用地直接进入土地市场，让农民以土地作为资本自主进行建设用地开发经营，分享土地增值收益，实现农民集体土地与城市国有土地的“同地、同价、同权”。这一观点目前颇为流行。如蔡继明提出：“只要符合城乡的统一规划，就应该允许农民在集体建设用地上自主推进工业化和城市化，集体建设用地应该具有与国有建设用地同等的权益，相同位置和功能相同的土地应具有相同的价格，集体建设用地上的投资应同样能够转化为资本，集体建设用地上的基础设施和各种建筑物应同样能够作为抵押品进行融资，农村居民的宅基地应具有和城市居民宅基地同等的权利，我国的土地管理必须由所有权管理向规划和用途管理转变。”［15］如韩俊主张，在符合国家土地利用规划、严格管制非农用地总量的基础上，要把更多的非农建设用地直接留给农民集体开发，让农民以土地作为资本直接参与工业化和城镇化，分享土地增值收益。如张晓山主张，应创造多个商住用地的供地主体，把建设用地的一部分开发权让给农民，在符合规划的前提下，农民可以自己经营，或与开发商合作，政府来征收地产税或物业税，以税收来调节收入分配。［16］如黄小虎主张，要赋予农民完全的土地财产权，允许农民在国家规划引导下自主地参与工业化、城市化进程。［17］

针对主张集体建设用地流转或进入市场的观点，陈锡文指出：“土地利用的权利，必须在规划许可的范围内才能追求平等，脱离了规划的许可谈土地利用权利的平等，就一定会造成土地管理的失控。我国农村的集体建设用地至少有2.5亿亩以上，如果允许其流转或入市成为社会建设用地，哪怕是流出十分之一，对宏观经济的影响也难以估量。”［18］笔者认为，在不改变所有制的情况下让农村建设用地进入土地市场，让农民直接进行土地开发经营，只能使问题更加复杂化，必然会加剧国有和集体的矛盾，固化房地产市场二元化格局，并引发严重的分配不公。如果不积极推进农村建设用地国有化，就不可能从根本上改变城乡土地市场的二元结构，而且会给我国经济社会的发展带来长期的负面影响。

3.正确认识“农民上楼”问题

近些年来，全国不少地方都在积极探索统筹城乡发展的路子。其中有一个特别重要的措施就是搞新型农村社区建设，引导农民集中居住。在改善农民生活、居住条件的同时，限制住宅面积，引导农民住二层楼房和多层建筑，有人称为“农民上楼”。“农民上楼”从总体上节约了建设用地，一定程度上满足了城镇化、工业化用地需求。然而，有学者对“农民上楼”大加批评。认为这是又一次对农民的土地剥夺，是从农民手中抢地。对“农民上楼”问题，笔者认为必须辩证地看、历史地看。其一，从大方向上看，“农民上楼”是大势所趋。在人地矛盾异常突出，特别是建设用地异常短缺的情况下，农村传统中那种住宅占地面积过大，粗放使用、不科学使用建设用地的方式已成历史，严酷的现实，发展的需要，都要求我们必须改变农民传统的建设用地使用方式。其二，“农民上楼”是与现代生活方式、生产方式相适应的。农村公共基础设施的改变如水、电、气、暖的供应，污水、垃圾的处理等，农民生产方式的改变如从事现代农业生产、在附近工厂就业等，为“农民上楼”提供了方便。也就是说，“农民上楼”意味着生活条件的改善、生活水平的提高而不是相反。当然，农民在享受现代文明生活的同时，也会失去一些传统的生活享受，如面积很大的庭院，有足够的空间可养猪、养鸡等。代价是必须的，任何进步都是有代价的。“农民上楼”虽然是一种必然趋势，但必须创造条件、示范引导，决不能搞强迫命令、一刀切。

4.正确认识“土地财政”问题

在城镇化进程中，无论是农村的建设用地被征用，还是农用地被转为非农建设用地，在这个过程中都产生了种种利益关系。“我国的现代化过程，在某种程度上说就是土地增值和土地资本化的过程，而农地资本化后增值收益的分配问题一直是利益相关者关注的问题。”［19］“土地财政”问题是近些年广为一些人所责问的问题。确实，在近些年来的土地征收过程中存在个别地方政府为了增加财政收入而产生的征地冲动，而且存在强征强拆等现象，存在给农民补贴偏低现象，但总体来看，“土地财政”的存在具有一定的合理性。其一，土地征收转让并不全是用于商业经营、工业建设，部分被征地用于城市公共设施建设和公共服务建设，如学校、医院等建设，并不会产生巨大的土地收益。二是既使产生巨大的土地收益，也不可能把这些钱全部交给农民由农民支配，更不可能让土地经营商作主分配，这些土地收益只能由政府代表公共利益进行相对公平的分配。其原因在于土地收益并非是由农民劳动创造的，而是由经济社会发展所产生的需求以及土地所处的地理位置等多种因素造成的，这种土地收益全部由农民支配显然缺乏合理性，同时，政府要负担当地的公共基础设施和公共服务设施建设，要提供公共服务，尤其是要为失地农民提供必需的基本社会保障等公共服务，因此需要大量的财政支出。“正是现行土地制度为当前中国的快速城市化，为中国经济持续增长，为中华民族伟大复兴，提供了制度红利。”［20］显然，并不能全盘否定“土地财政”，重要的是要改革和完善征地制度、用地制度以及土地收益分配方式。在土地收益分配中确实要防止三种倾向：一是对有些地方失地农民的利益补偿偏低，变相侵害农民权益；二是个别地方对农民经济补偿偏高，既损害公共利益，也引起分配不公；三是为土地经营商留下巨大利益空间，既损害公共利益，也损害失地农民利益。

5.正确认识农民利益与全民利益的关系问题

近些年来，有个别学者在探讨农民问题时尤其是探讨土地征收问题时，习惯于对立性思维，习惯于把农民利益与政府利益、与全民利益摆在一个对立的位置上。似乎政府征收土地、引导农民集中居住等都是在给农民过不去，是在剥夺农民的权益。这是一个严重的认识误区。事实上，征收土地、引导农民集中居住，应该说是为了整个社会的利益，为了全民的利益，为了长远的利益，这其中也包括农民自身的长远利益。土地被合理、高效利用必将有利于经济社会的快速发展，因而也有利于农民的生产方式改变和生活水平提高，而且，在土地征收过程中，在引导农民集中居住过程中，农民的合法权益也将得到有效保护。

注释

①《中国地理概况》，中央人民政府网站，http://www.gov.cn/test/2005-05/25/content_591.htm.②⑤《从六国比较看可持续发展》，《瞭望》2004年第2期。③《我国10年减少1亿亩耕地》，《扬州晚报》2011年2月25日。④刘丽、李长久：《全球耕地减少：人类与地球共生的困惑》，《经济参考报》2010年7月8日。⑥以上数据转引自韩保江、毛昕：《骤失3800万亩耕地的忧思》，《瞭望》2004年第10期。⑦《国家粮食安全中长期规划纲要（2008-2020年）》，《光明日报》2008年11月14日。⑧参见李海玉：《关于农村集体建设用地流转的历史考察及若干思考》，《农业考古》2012年第3期。⑨张广辉、魏健：《土地产权、政府行为与土地增值收益分配》，《广东社会科学》2013年第1期。⑩参见贺军、汤明旺：《农村土地制度改革的政策选择》，《社会科学报》2012年12月27日。［11］成都市社会科学院课题组：《一场意义深远的改革实验——对成都统筹城乡改革发展实践的认识与思考》，《光明日报》2011年3月9日。［12］高长领：《城乡一体化 农民还盼啥？》，《河南日报》2013年4月1日。［13］罗辉、郭久辉：《河南探索新型农村社区建设调查（中）》，《河南日报》2012年12月29日。［14］［16］［19］《土地 农民增收 城镇化——解读“三农”三大热点话题》，《光明日报》2013年2月5日。［15］蔡继明：《在集体土地上推进城镇化》，《社会科学报》2011年5月26日。［17］黄小虎：《我国土地制度与土地改革的走向——从土地财政和土地金融说起》，《中州学刊》2012年第2期。［18］陈锡文：《我国城镇化进程中的“三农”问题》，《国家行政学院学报》2012年第6期。［20］贺雪峰：《现行土地制度是中国的制度红利》，《社会科学报》2013年1月3日。

［1］中共成都市政策研究室.科学发展观指导下的成都实践——成都市推进城乡一体化的实践探索［M］.成都：四川人民出版社，2007.

［2］李太淼.中国特色社会主义经济制度论［M］.北京：人民出版社，2009.

［3］喻新安，刘道兴，阎德民.新型农村社区论［M］.北京：人民出版社，2012.