环境信息公开:现状、问题及对策

鞠昌华 赵洪波

伴随着环境污染的加剧和环保运动的勃兴，环境信息也日益为社会各界所关注。1998年《在环境问题上获得信息、公众参与和诉诸法律的公约》(奥胡斯公约)的签订，标志着环境信息公开作为一项重要的环境管理工具日益受到重视。环境信息公开有利于推动环境质量改善、减少污染物排放、降低环境事故风险、减少环境冲突事件的发生等［1，2］。我国在高速工业化进程中频繁出现突发性环境污染事件，暴露出环境信息通报与公开的不足。吉林松花江污染事件造成的巨大损失和社会恐慌，促使国家开始重视并努力推动环境信息公开。2007年4月，《环境信息公开办法》(简称《办法》)出台，标志着我国初步建立了环境信息公开制度。伴随着环境公共事件的不断发生和新媒体平台的兴起，公众的环境意识进一步觉醒，进一步扩大环境信息公开的呼声日益高涨。近年来，我国的环境信息公开状况与信息需求之间明显表现出较大的供求差。如柳州龙江、山西河北漳河等水污染事件中一再发生的环境信息瞒报造成下游城市居民饮用水和农业灌溉用水问题，以PX项目为代表的一些化工项目的环评信息公开不足引发公众对环境及健康的担忧和大规模群体事件。本文尝试探讨造成目前环境信息公开不畅的原因，并在此基础上提出相应对策建议。

一、我国环境信息公开的现状

环境信息公开主要包括政府环境信息公开和企业环境信息公开。

1.政府环境信息公开

(1)政府环境信息公开制度建设。《中华人民共和国环境保护法》(1989年)明确规定:国务院和省、自治区、直辖市人民政府的环境保护行政主管部门应当定期发布环境状况公报。《环境信息公开办法》对环保信息公布内容进一步规范，要求环保部门应当遵循公正、公平、便民、客观的原则，及时、准确地公开政府环境信息，规定县级以上地方人民政府环保部门根据实际情况自行确定本部门政府环境信息公开工作的组织机构，负责组织实施本部门的政府环境信息公开工作，并进一步明确具体职责和信息公开范围。

(2)环境状况公报。自1990年发布第一份环境状况报告后，各级环境保护行政主管部门根据《中华人民共和国环境保护法》每年向全社会发布国家、省市环境状况公报1次。根据贺桂珍等的调查结果，2010年51个环境保护厅/局发布了2009年度报告，其中按时发布的有40个，不按时发布的有11个，而未编制/公开发布报告的有12个［3］。

(3)环境信息平台建设。随着电子政务的推动，各省、市、县环保局的网站成为环境信息的主要发布平台，发布的环境信息一般包括环境保护法律法规、环境保护规划、建设项目环境影响评价结果、环境保护收费情况、突发环境事件应急处置通报、污染严重的企业名单、环境质量报告(主要包括城市空气质量日报和预报，重点流域水质自动监测周报、地表水水质月报和重点城市饮用水源地水质月报)等。例如，江苏省在太湖蓝藻事件后，于2008年建成太湖环境信息平台，在此基础上启动建设了“1831”江苏省生态环境监控系统，组建省、市、县三级生态环境监控中心，全面推行一套数据管理，建成一个全省共享的生态环境监控平台［4］。但是全国环境信息平台建设并不均衡，东部的江苏省目前仅有个别县级环保局尚未建立自身的网站，而中西部地区的县市因为资金、技术原因，环境信息网建设相对滞后。

(4)环境信息公开内容。政府环境信息公开的主要内容包括环境质量状况、污染防治和生态保护、环境建设以及环保工作进展等方面。但是，出于权力寻租、政绩等方面的考虑，一些地方政府部门仅仅愿意公布一些众所周知的信息，对于直接的环境执法状况和环境质量等内容却不愿公开。根据公众环境研究中心(IPE)联合美国自然资源保护委员会(NRDC)发布的2011年中国113个城市污染源监管信息公开指数(PITI)的评价，近年来信息公开有稳步提高的趋势，但是113个城市PITI平均分仅40.14分，尚未越过初级阶段［5］。绝大多数城市公众依然难以获取污染源监管信息。环境信息公开东高西低的整体状态未改变，且差距继续扩大。东部的广东、江苏、浙江、北京、上海等省份，呈现整体突破态势，污染源日常监管信息公开有明显提高;而中西部一些污染大户集中的省区，则依然少有进展。

2.企业环境信息公开

(1)企业环境信息公开总体情况。《中华人民共和国清洁生产促进法》(2003年)要求列入污染严重企业名单的企业，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定公布主要污染物的排放情况。《关于企业环境信息公开的公告》(2003年)要求超标准或超总量限额排放污染物的企业，在省级环保部门和原国家环保总局的政府网站公布环境信息，接受公众监督。《办法》(2007年)以法规的形式明确要求超标排污列入环保部门公布的企业公开环境信息，并鼓励企业自愿公开消耗和污染排放等环境信息。但是，由于缺乏有效的控制手段，企业环境信息公开总体不足。

(2)上市企业环境信息公开现状。《关于对申请上市的企业和再融资的上市企业进行环境保护核查的通知》、《关于加强上市公司环境保护监督管理工作的指导意见》、《关于重污染行业生产经营公司IPO申请申报文件的通知》等都对上市公司环境信息披露作出了规定。总体看，上市公司环境信息公开相对开展得较好。研究者对上海证券交易所2008年A股721家上市公司的调查表明，环境信息披露的百分比随公司上市时间的先后呈增加趋势，自2004年之后明显增加，2005年、2006年及2008年环境信息披露比例甚至达到了100%，一半以上的企业在年报中有独立的社会责任报告，披露的内容也较全面。［6］但是，现阶段上市公司环境信息披露内容、方式、口径缺乏规范形式，各公司根据自身情况有选择地披露环境信息。表现为多选择披露环保绩效等正面内容，而对污染物排放等环境治理方面的内容鲜有公开，大多缺乏环境成本、负债或费用等科目［7］。另有研究显示，年报中对环保责任和计划、节能减排的效果、“三废”治理费用等有定量描述，较好地反映其环境绩效的上市公司仅占16%，在重污染行业中也只有24%，除采掘业外，其他行业基本不能反映上市公司的环境绩效［6］。

二、我国环境信息公开的问题分析

笔者尝试从制度、管理和技术三个方面分析讨论我国政府和企业环境信息公开存在的问题。

1.制度问题分析

(1)法规限制。首先，环境信息公开缺乏强力的法律支持。目前，我国环境信息公开的主要依据是《环境信息公开办法》。虽然该《办法》制订了包括环境信息公开实施机构规定及其职责、环境信息公开范围、公开的方式和程序、企业环境信息公开以及监督与责任等在内的相对全面的环境信息公开制度，但该《办法》的法律层级较低，仅是一部部门规章，权威性不足。其次，现行规定环境信息公开范围限制。由于该《办法》是环保部门自己出台的管理办法，因此，效力仅及环保部门内部环境信息的公开，在公开范围规定上也未能将其他部门涉及的环境信息纳入其中。且由于前些年我国面临的主要环境挑战是环境污染，在该办法中也明显将生态建设内容排除在外。基于环境安全的考虑，《办法》第二十条规定了环境污染事故应急预案信息公开要求，但是只对污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业作出强制要求。事实上超标排放并不一定是环境风险大的企业，造成相当部分环境风险大的企业被排除在外。再次，《办法》还对环境信息的公开范围规定了例外规则，即“不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府环境信息，但经权利人同意或者环保部门认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府环境信息，可以予以公开”。例外规则的但书部分留下了恣意解释的空间，难以有效保障环境信息公开裁量的适当性［1，8，9，10］。最后，现行环境信息公开罚则不足。由于商誉、成本等因素的考虑，多数企业缺乏完整、准确、及时地公布环境信息的动力，在没有明确法律责任的规制下，他们自然表现为消极的不作为［1］。

(2)行政管理体制限制。首先，我国的行政管理体制技术化和封闭性特性阻碍了信息的公开。改革开放后我国虽然开展了一系列行政改革措施，但是行政机关仍然习惯于内部封闭决策，不愿公开讨论、透明决策。政府亦习惯把环境信息作为内部控制信息，而将环境信息公开作为负担，甚至担心信息公开以后会有更多的麻烦。其次，我国的官员选拔机制影响了环境信息的公开。在我国现行组织考核体制和GDP主义发展模式下，地方政府出于发展地方经济和政绩等方面的考虑，往往以牺牲环境为代价来求得GDP的快速增长，对于其间涉及的环境信息讳莫如深。一些本应依法由政府主动公开的环境信息，要么被地方政府极力掩盖，要么被肆意篡改［10，11］。

(3)监督机制限制。首先，行政监督机制不足。《办法》第二十六条明确规定了公民、法人和其他组织认为环保部门在环境信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，依法享有对环保部门申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。但是由于行政系统内部监督机制不健全，公众难以经由行政复议渠道实现权利救济。其次，司法监督机制不足。由于目前我国法治环境的缘故，一些地方法院或以稳定为由，主动拒绝受理此类案件，或在地方党委政府的干预下，被动放弃受理这类案件，使得公众难以通过诉讼程序实现环境信息权利的司法救济［1，10］。

2.管理问题分析

(1)机构与人员不足。《办法》规定“国家环境保护总局由办公厅作为本部门政府环境信息公开工作的组织机构，各业务机构按职责分工做好本领域政府环境信息公开工作”;“县级以上地方人民政府环保部门根据实际情况自行确定本部门政府环境信息公开工作的组织机构，负责组织实施本部门的政府环境信息公开工作”。实际上由于未能在《办法》制定时得到编制上的支持，并未能够确立一个新的专门机构负责环境信息公开［3，8］。根据贺桂珍等对63个环保厅局调查结果显示，有52个成立了环境信息公开领导小组，而其他11个并未见到成立信息公开领导小组的报道。在环境信息公开负责工作机构方面，有55个都是办公室作为环境信息公开负责协调机构，少数以秘书处、政策法规处、综合处等作为协调机构。从工作人员的安排和配备情况看，30个有专职人员，28个安排了兼职人员［3］。由于信息公开的任务只是指定给现有机构，而没有相应增加额外的人员或资源，导致工作无人负责。

(2)社会支持体系不足。首先，绿色消费尚未形成强有力的支持。公众的环境意识不足，对消费品的环境信息缺乏需求，不关心企业的环境行为。其次，绿色供应链管理在中国的开展尚处于起步阶段，除了少数大型跨国企业基于母公司相关制度开展了部分工作外，大多数企业尚未开展绿色供应链管理，这也使得零售业及制造企业同样未能形成足够的对企业环境信息的需求。再次，绿色金融也没有形成对环境信息的需求。由于绿色金融在中国也同样处于引入初期，金融业对信贷业务的绿色审计也还仅是个别银行的一些尝试，因此金融业未能形成足够的对企业环境信息的需求。最后，环境NGO组织发展不足。在我国现行的法律和政策框架下，环境NGO的登记注册困难。我国社会公益配套机制滞后，资金来源不稳定，人才不足，严重制约了环境NGO组织的发展，进而使公众环境信息需求难以通过NGO组织得以实现。

3.技术问题分析

(1)信息平台建设不足。根据2010年包括省级及省会城市63个环保厅/局环境信息公开平台建设调查结果，信息栏目较全的占42.9%，勉强及格和不及格的均达到20.6%［3］。而县市级由于缺乏资金支持，其环保信息公开平台建设更不乐观。东部的浙江省58个县(含县级市)中有13个尚未建立自身的网站，中部的江西省80个县(含县级市)中仅有12个建立了自身的网站，西部甘肃省69个县(含县级市)中只有6个建立了自身的网站。信息平台建设的不足影响了县域环境信息的公开。

(2)环境信息获取联网建设不足。一些地方资金缺乏，环境部门的监测技术和信息系统等硬件设施落后，污染物排放联网监测设备不足。一些地区由于环境监管不严和企业环境管理意识不强，部分重点污染源即使安装了相关监测设备并联网，也常常处于离线状态，不能产生所需要的信息。更有一些企业肆意篡改在线监测数据［12］，造成联网信息失真。

(3)环境信息人员技术水平不足。环境信息是一门具有专业技术的学科，由于环境信息人员在教育技术水平上的不足以及规范标准制定上的困难，一方面造成环境信息质量不高，披露信息简单化，另一方面造成环境信息规则执行人不能透彻理解环境信息规则，导致环境信息行为性失真［13］。

三、推进我国环境信息公开的对策建议

针对环境信息公开存在的种种问题，笔者试从法规、管理、经济、技术等角度提出对策建议，以进一步规范环境信息公开，提高环境信息公开水平，满足公众的环境信息需求，推进环境保护工作的开展。

1.法规对策

(1)推动环境信息公开立法。有必要在《中华人民共和国环境保护法》中明确建立健全环境信息公开制度，通过进一步提高环境信息公开制度的法律层级和制定相关专门条例，为环境信息的公开提供法律保障。

(2)进一步完善环境信息公开制度。一是明确环境信息公开中政府、企业、公众的权利与义务，完善政府环境信息管理机制建设。二是进一步明确和扩大信息公开范围，明确纳入环保部门内部的生态建设内容，强化重污染和高风险企业环境信息公开，同时应将环保部门以外的海洋渔业、水利、林业等环境信息全面纳入，对涉及机密的环境信息作出合理规范。三是建立环境信息公开与公众参与的结合机制，通过需求机制的建设促进环境信息的公开，同时通过环境信息的应用提高环境信息公开的价值，实现其环境保护意义。

(3)明确环境信息权利救济途径。权利的救济是环境信息公开制度不可或缺的组成部分，通过救济制度提供公众在环境知情权受到限制和侵害时的救济途径，给公众提供环境信息主张的补充保障。强化行政监督和司法监督力度，通过行政复议以及司法手段等的保障，限制企业和管理部门对《办法》例外规则的但书部分自由裁量的空间。

(4)合理设置罚则。只有通过对不能依法公开环境信息的企业实施处罚，才能真正确立环境信息公开的权威性。通过强制手段的施行，使企业全面、认真履行其环境信息公开的责任。

2.管理对策

(1)建立健全政府环境信息管理体系。当前我国正在加紧建设服务型政府，应建立健全政府信息管理体系，使公众、企业能更方便地获取信息以及政府提供的服务［14］。政府环境信息管理体系建设，应从以下三方面着手:一是规范环境信息公开机构的建设，让环境信息公开有部门、有人员专门负责，有权力进行管理;二是推动统一协调机构的建设，让环境信息公开不仅是环保部门一家的事情，从而推动环境信息的全面公开;三是强化监督管理机构的建设，让环境信息公开的执行不再仅凭自觉提供，而是在一定的监督机制下规范开展，从而推动环境信息的全面有序公开。

(2)加强环境信息人才队伍建设。依据《关于全面加强环境信息基础能力规范化建设的意见》，加强各级环境信息机构的规范化建设与人才队伍建设，为环境信息公开提供组织和人才保障。加强环保信息公开技能教育，规范标准，不断提高相关环保工作人员素质，加强在工作中的核查与验证工作，提高环境信息工作的专业化水平，提高环境信息的准确性。

(3)强化公众参与机制建设。环境知情权是公众参与的基础，环境信息的公开可以让公众有效的参与到环境公共管理之中。因此，应强化公众参与机制建设，让环境信息有效发挥作用，通过环境信息的透明化使公众可以认真、理性地面对环境问题，有序参与环境决策。

(4)推动媒体和环境NGO的参与和发挥其监督作用。媒体和环境NGO是环境信息公开最好的合作伙伴，它们的参与有利于发挥监督作用［9，10］，以提高环境信息的公开水平和环境信息的质量。媒体的参与还有利于环境信息的传播，更好地服务于公众。环境NGO的参与，可以更好地发挥环境信息公开的作用，让环境信息可以被充分了解，及时发现问题进而及时解决问题。

(5)加强信息反馈机制建设。一是加强对依法申请信息公开的管理，合理甄别涉密信息，依法保障相关申请人的合法权益。二是面对媒体及网络虚假不实环境信息，应建立快速有效的响应机制，及时组织相关专业技术人员和单位做好权威解释与信息发布，避免因权威信息不及时带来虚假信息蔓延造成的社会恐慌［15］。

3.经济对策

(1)推动环境税管理。环境税的计税基础无论是以生产要素或消费品中所包含污染物数量为税基，还是以污染物的排放量为税基，都依赖于完善的环境信息。通过推动环境税管理，可以促进政府环境信息的建设。

(2)推动绿色金融建设。绿色金融的发展将使投资者形成对企业环境信息的充分需求。积极推动绿色金融，可以通过资本力量推动企业积极公开自己的环境信息［15］，以此赢取投资者的环境信任。

4.技术对策

(1)加强信息采集技术研究与应用。污染源的污染物排放信息是环境信息公开的基础，应加强重点污染源的污染物排放信息在线采集技术的研究和推广应用，确保能够准确、稳定地获取污染物排放信息。

(2)加强信息集成技术平台建设。加强硬件投入，建立高效标准化环境信息系统。以强化和完善污染源监管与总量减排体系、环境质量监测评估考核体系和环境预警应急体系为重点，加强环境信息的网络传输能力、应用支撑能力、数据存储与共享能力、安全与运维能力建设，实现环境信息网络系统的全面覆盖。加强物联网、GIS以及“三网融合”等技术在环保监管中的研究应用，构建“数字环保”体系。

(3)加强环境会计制度研究。通过加强环境会计制度的研究，科学、规范的环境会计要素及其计量，促使各类环境基础信息在采集、集成后能够被有效的使用，使之成为企业经营管理和环境管理的重要分析工具，也可以提供更多环境信息，提高环境信息公开的质量。

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