共同治理视阈下公办高职院校内部治理结构改革的实践探索

□刘 涛

一、公办高职院校内部治理结构改革的价值取向

2010 年颁布的《教育规划纲要》首次在国家正式文件中提出了“治理结构”的概念，洪源渤认为，大学内部治理结构是大学内部治理体制和机制实现的正式制度安排， 主要是大学内部高层决策权、执行权、监督权的配置，和参与人成分属性的组织机构格局及其权力运行的实施规则[1]。 健全完善公办高职院校内部治理结构， 建立科学的决策机制、高效的执行机制、民主的参与机制、完善的沟通协调机制，势必能够提高“校企合作，工学结合”的办学水平，激发师生员工参与学院治理的激情，提高社会支持学院发展的热情。公办高职院校内部治理结构通过理论研究和实践探索，越来越显示出这样的价值取向：

（一）利益相关者共同治理是大学治理发展的不二趋势

利益相关者共同治理理论形成于无限公司，完善于股份公司，国际经济与合作组织（OECD）的研究表明，利益相关者共同治理是公司提高经济效益的主要因素。 国外学者一致认为，大学法人治理结构同公司一样，要朝着将要害利益主体纳入到体制内进行改善，“虽然大学不同于公司，但是大学法人治理结构与公司法人治理结构的区别只是程度问题，而不是种类问题。 ”[2]美、英、法、德、意大利和日本等一批国家的大学，普遍采用与公司治理结构相似的董事会（理事会、校务委员会）领导下的校长负责制，依据利益相关者的性质和利益诉求，合理分配权力，发挥他们在学校决策、执行和监督中的作用，办学质量不断提高，竞争力不断提升。

国内学者的研究表明，“不管各个国家大学治理的起点如何， 政治经济体制和文化有多大差异，不同国家大学治理都有一种朝着共同治理变化的趋势， 现代大学共同治理不是主观选择的结果，而是大学发展的内在要求。 ”[3]“任何大学治理结构都只是外在的一种物质形式，其精神实质在于利益相关者权力的保障和利益诉求的最大满足。 ”[4]事实上，高职院校是典型的利益相关者组织，不同的利益相关者对自身的利益、对组织目标实现各有自己的主张，相互之间的冲突和矛盾无法回避，建立共同治理的体制、机制，通过相互之间的沟通、合作和制约，实现不同价值、利益和权力平衡，才能减少磨擦，从而最大程度地实现个人利益和组织的目标。

一个组织的利益相关者是指组织目标实现必须依赖的个人或集体，是联合创造组织价值的参与者。 不难理解，高职院校的利益相关者应当包括校内的教师、管理干部、服务人员和学生（家长），校外的政府、合作行业企业和校友。因此，高职院校内部治理结构改革， 首先要梳理和尊重他们的利益诉求，在此基础上，将学校的决策、执行和监督权力合理地分配到他们手中， 建立起利益相关者真实参与、相互制约的决策、执行和监督制度。

（二）坚持中国特色的高校内部领导体制不可动摇

首先，“任何类型的大学都是遗传和环境的产物”[5]。 高职院校内部治理结构改革必须与国家政治、社会、经济制度、教育法规等相衔接。《高等教育法》第三十九条明确规定：国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。 因此，党委领导下的校长负责制是我国大学的根本制度，高职院校内部治理结构改革必须保证党委在学校工作中的政治领导、思想领导和组织领导，保证党委对学校重大事项的决定权。

其次，院长治校是世界大学的成功范例，也是《高等教育法》 赋予院长的权力。 《高等教育法》规定， 院长是高职院校的法定代表人和行政领导人，院长执行党委决议，全面负责学校的教学、科研和其他行政管理工作。 因此，高职院校内部治理结构改革必须充分保证院长的权力，为院长履行《高等教育法》和《学校章程》规定的职责创造条件和环境。

（三）学术权力回归是大学治理的关键因素

专家治学是历久弥新的大学理念，高职院校以高端技能型专门人才培养、 技术应用与创新研究、文化传承为基本使命， 其工作都是围绕高深知识、技能、技术的储存、传播、鉴别、创造和应用展开的，这种超出一般的、复杂的甚至是神秘的工作，只有专家才能深刻地理解。“权力需要知识，知识赋予权力以合法性和有效性，拥有知识就是拥有权力。 ”[6]高职院校治学的权力理所当然应掌握在专家手中，专家不仅是高职院校内部的教授，还包括相关行业企业的技术能手。

这里的专家治学主要指专家群体在公共学术领域中行使学术权力，在共同治理过程中，凡是影响学术发展的每一方面，专家都应有话语权。 而在学术治理的“心脏”地带，诸如学生入学条件、人才培养规格、教学与教育目标、课程设置、课程标准、教学改革、教学与教育团队建设、实训与实习基地建设以及教学、教育、科研管理等方面，专家都应在决策中起核心作用。

二、利益相关者共同治理的实践探索——以常州工程职业技术学院为例

治理结构的设计是高职院校治理的基础。近年来，常州工程职业技术学院以承担省教育体制改革试点项目为契机，以利益相关者理论为基础，探索出符合校情，行之有效的共同治理结构模型。

（一）办学理事会辅助，党委会集体决策制度

党委统一领导学院工作，集体研究决定重大事项，支持院长依法独立负责地开展工作。 学院建立健全党委会议事规则，明确了议事范围主要是“三重一大”，即“重大发展事项、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用”，决策程序是：组织调研、听取方案、个别酝酿、民主集中、会议决定。 这种集体决策本身就是对决策权的制衡与监督。

办学理事会是学院重大办学事项的咨询、审议机构，主要由党委委员、院长、副院长，学术委员会和行政工作委员会委员代表，政府、行业、企业领导代表，职业教育、组织管理专家组成；理事会理事长由党委书记兼任。 其主要职责是讨论学院发展定位、发展策略以及学院办学过程中的重大体制机制改革；审议学院章程、中长期发展规划、重大改革方案和年度重要工作； 整合社会资源， 推动政府、行业、企业和学院合作办学、合作育人、合作就业、合作发展。

办学理事会建立年会和常务委员会会议制度，以会议的形式处理职责范围内的工作；建立办学理事会网络办公平台，确保工作常态化。 办学理事会作为一种沟通机制，较好地将校内外利益相关者联系到一起， 学院党委充分听取利益相关者的意见，对学院重大事项作出科学的判断与决策。

（二）专门委员会策划，院长全面负责的执行制度

院长全面负责的人才培养、 科学与技术研究、文化传承创新和行政管理中的重要工作，根据委托代理理论，院长将其工作委托给分管院长。

学院成立了由利益相关者中学有专攻、深谙规律、富有创新精神的人员组成的专门委员会，对院长负责的各项工作进行策划，经院长办公会批准后由二级单位执行。因为院长负责的教学、教育、科研和管理都是科学，需要遵循规律；都是艺术，需要不断创新，这样的工作不能由院长单独拍板，也不能授权职能部门自行设计。“综观当今世界各国大学，几乎都是委员会代表制，很少实行部门制，大大小小的决策都是由不同层次的委员会作出，行政管理部门只是办事机构。 ”[7]

院长对于负责的学院工作，建设二个类别六个专门委员会：一是学术委员会，包括专业建设、通识教育、科学与技术研究专门委员会；二是行政工作委员会，包括校企合作、师资队伍建设、后勤资产专门委员会。 将一线教授、行业企业专家等权威吸收进委员会，充分发挥专门委员会在学院重要工作中的咨询、评议和决策作用。

第一，专业建设专门委员会。 主要由分管教学的副院长，教务处、高等教育研究所领导，教学系主任、专业带头人、骨干教师、学生代表组成。 其主要职责为：审议学校专业发展规划，定期评估、报告执行情况；审议学院专业建设管理基本制度、政策；制订专业建设基本质量标准，明确专业建设工作基本要求；围绕专业建设的要素，开展优秀人才培养方案、精品课程、优秀教学成果、优秀实训实习基地等的评选，提交学校表彰；调查研究，对加强专业建设提出意见和建议。

第二，通识教育委员会。主要由院长、党委副书记、教学副院长，学工处、团委、教务处、基础教学部、后勤服务公司等部门负责人，教学系书记、辅导员、教师、学生代表组成。 其主要工作职责为制订《通识教育实施纲要》等重要文件，正确定位通识教育工作，明确通识教育的目标、内容、方法、途径、评价，明确师资队伍、实践基地建设等要求；指导通识教育理论、活动、实践和环境课程开发，组织评审课程标准； 评议通识教育的重要管理制度和政策；调查研究，为深入推进通识教育提供意见和建议。

第三，科学与技术研究专门委员会。 主要由分管科技工作的副院长、科技处、高等教育研究所领导，技术、教学、教育、管理研究骨干，教学系主任代表，企业技术干部代表组成。其主要工作职责为：审议科学与技术研究工作规划、计划，监测、评估执行情况；审议研究工作管理制度、政策；评定课题、研究成果奖；调查研究，提出改进学校研究工作的意见和建议。

第四，校企合作专门委员会。主要由院长，院长办公室、教务处、科技处、继续教育学院和就业处等处室领导，企业、行业协会、政府部门领导组成，适当吸收教学系主任、专业带头人、技术研究骨干参加。其主要工作职责为：审议校企合作工作规划、年度工作计划；审议校企合作的基本制度、政策；指导教学系专业建设理事会；调查研究，掌握学校、企业和行业的合作需求，为推进校企合作提供意见和建议。

第五，师资队伍建设专门委员会。 主要由分管人事工作的副院长，人事处、教务处、学工处、后勤管理处和组织部等处室领导组成，适当吸收教学系主任、专业带头人、教师、辅导员、行政人员、后勤人员和校外兼职教师代表参加。 其主要工作职责为：审议学校师资队伍建设规划、年度工作计划；审议学校师资队伍建设的制度、政策；评审优秀教师和优秀教师团队；评审教职员工职称；调查研究，为推进师资队伍建设提供意见和建议。

第六，后勤资产专门委员会。 主要由分管后勤的副院长，财务处、资产管理处、保卫处领导，教师、学生和后勤服务人员代表组成。 其主要工作职责为：审议学校基本建设规划和财产管理基本制度、政策；组织审议、论证重大基础建设项目；审议学校年度经费预算方案；调查研究，为改进后勤管理与服务提供意见和建议。

院长兼任学术委员会和行政工作委员会主任，从而保证学术权力和行政权力的有效耦合。学术委员会和行政工作委员会均制订《章程》，界定了委员会的性质、宗旨和职责，明确了成员构成、任职期限，规定委员的条件及产生办法，建立了基本工作制度和议事规则。

（三）质量管理委员会统筹，分工明确的质量监督制度

质量管理委员会统筹的质量监督制度，是指学院成立质量管理委员会，统一领导、整合学校内部监督组织和“社会第三方”的力量，全面、充分、规范地对学院工作的过程质量 （包括权力的使用情况）和绩效水平进行监督。 治理在分权的同时强调制衡、监督，以便当权力被不合理使用、工作出现质量问题时， 能够按照规定程序得到及时控制和制止。制衡、 监督对于高职院校发展具有更为深刻的意义，因为纠正、消除其培养人才的缺陷是极其困难的。 质量管理委员会统筹监督，有助于统一对学校办学质量的认识， 深入地发现质量问题及其成因，找到解决问题的科学方法，从而提高质量监督本身的质量。

质量管理委员会由纪委书记， 纪委办公室、工会、教育督导室、监察处、后勤管理处、审计处负责人，教师、学生、行政、后勤人员和用人单位代表组成，纪委书记兼任委员会主任。 委员会独立履行以下职责：组织建设质量保障体系，实现学校工作的全面、全员、全程质量监督；组织落实学校质量管理制度；指导开展质量文化活动；起草学校年度质量报告并向全体师生员工和社会公布。质量监督部门分工协作，具体监督学校某一方面的工作：纪委负责党内监督，督导室负责教学、教育监督，监察处负责行政管理与服务监督，后勤管理处负责后勤服务监督，审计处负责经济行运监督，而教职工代表大会则对院长负责的学校重要工作进行监督，学生代表大会是学生参与学院管理与监督的重要形式。

就完善监督体制而言，质量管理委员会非常重视发挥学生和用人单位的监督作用，因为促进学生发展、培养社会欢迎的人才，保障学生就业和职业生涯发展是学院办学的根本任务，学生和用人单位的体验、意见对改善教学、教育质量至关重要；要重视与社会教育监督机构合作，因为他们的监督具有更高的信度和效度，容易为校内外人士接受，从而真切地推动学院办学质量的提高。

高职院校质量监督的主要问题在于机制不完备，具体表现在工作没标准、监督缺乏依据，过程不封闭、改进缺乏重视；责任不追究，监督成为形式。经典的全面质量管理思想、先进的ISO9000 质量管理技术，为改进机制提供了思想和方法。为此，常州工程职业技术学院致力于以下工作的设计：

首先，建设质量标准系统。 把高职院校的工作划分为专业教学（包括技术研究）、通识教育、行政管理与服务和后勤服务，质量管理委员会筹划组织制订 《专业教学质量标准》、《通识教育质量标准》、《行政管理与服务质量标准》 和 《后勤服务质量标准》，使学校的每一项工作都有明确的质量要求，每一个人员都有行动的目标和指针，同时，也使质量监督具有众所周知的准则和依据。

其次，建立质量评估系统。 质量管理委员会将组织监督部门，抓住评估标准、评估主体、评估过程、结论应用等四个要素，构建《专业教学质量评估办法》、《通识教育质量评估办法》、《行政管理与服务质量评估办法》、《后勤服务质量评估办法》，制度化、规范化对学校各项工作实施评估。

第三，组织开展质量文化活动。“对质量及其管理的理解，不能仅仅停留在制度、规范、标准等被‘规定性’的层面上，应该表现在为学生发展的责任意识、严谨求是的行动准则和追求至善的大学品格方面。 ”[8]伴随着质量管理制度的实施，质量管理委员会正组织力量，开展质量文化活动，通过质量文化活动，强化师生员工的质量意识、质量道德，实现制度推动和文化引领有机结合，在学校内部营造出一种人人研究质量、及时更新质量、处处体现质量的文化氛围。

三、确保共同治理有效性的几点思考

（一）加强法制建设，加快推进章程建设

章程是一所学校的“宪法”，上承国家教育政策和法律法规， 下启内部的基本运行和管理制度，高职院校的各项活动都应当以章程为依据。 教育部《高等学校章程制定暂行办法》第十条规定，章程应当根据学校实际与发展需要，科学设计学校的内部治理结构和组织框架，明确学校与内设机构，以及各管理层级、系统之间的职责权限，管理的程序与规则。 高职院校应尽快完成章程的制定，通过章程的制定进一步理顺内部治理结构，明确利益相关者的权利义务，整理学校规章制度，通过章程的起草、讨论、修改、颁布、宣传等过程，达成共同治理的共识，形成依法治校的氛围。

（二）主动信息公开，畅通信息沟通渠道

信息公开制度，是高职院校实施民主管理的重要途径，是社会参与监督的重要形式，同时也是利益相关者参与治理的重要保障。信息是参与治理的前提，“与利益相关者建立合作伙伴关系并使之参与高校治理的重要保障因素就是有效信息的获取。 ”[9]在高职院校治理过程中，利益相关者对学校相关信息知之甚少或不便获取，将严重影响其参与治理，也不可能实施有效治理。因此，高职院校要调研不同利益相关者对学校信息的关注点，建立完整的信息沟通系统，使利益相关者能够及时、方便、准确、全面的了解学校信息，有效参与学校治理。

（三）培育组织文化，真诚投入共同治理

治理结构一旦制定完毕就有相对的封闭性，而具体治理过程，受到各种人为的、文化的因素影响，会产生不同的治理效果。 共同治理，势必对原有的利益体系有所改变。高职院校应塑造具有特色的优秀校园文化，通过文化软约束，形成共同治理的共识，增强队伍素质，提高内部人员的公共意识和情怀，能够平衡校内外利益相关者诉求；通过制度建设，激励各类人员专业化发展，形成学术自由、尊重学术权力的风气。 良好的组织文化，为增强有效治理提供了精神、队伍、制度等的基础性保障。

[1][2][3][7]洪源渤.共同治理——论大学法人治理结构[M].北京：科学出版社，2010：25，8，141，135.

[4]严文清.中国大学治理结构研究[M].北京：人民出版社，2011：205.

[5]刘向东，陈英霞.大学治理结构剖析[J].中国软科学，2007(07)：104.

[6]伯顿·R·克拉克.高等教育系统——学术组织的中国研究[M].王承绪，等，译.杭州：杭州大学出版社，1994：121.

[8]唐松林.培育质量文化，建立常态化的质量管理模式[J].中国高等教育，2008(24)：32.

[9]马怀德.公立高校信息公开研究[M]. 北京： 中国法制出版社，2012：75.