地方服务型政府建设中存在的问题及对策——以平顶山市为例

毛枳鑫

（中共平顶山市委党校，河南 平顶山 467000）

党的十八大报告强调：“深化行政体制改革”，“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。[1]（P25）这为深化行政体制改革、转变政府职能，构建地方服务型政府指明了方向。

一、地方服务型政府的基本特征

1.政府模式的演变

“政府模式，即政府的类型，是政府行政理念、行政体制机制、行政职能、行政目标、行为方式等方面所综合体现出来的一种特定性。”[2]人类社会已经历了管制型政府模式和管理型政府模式，现在正向服务型政府模式转变。

管理型政府是管制型政府发展到一定阶段的产物，20 世纪初泰勒的管理理论的问世，并随着马克斯·韦伯的官僚组织政府的广泛实践，整个资本主义国家真正进入了一个管理至上的时代。这一时期政府的社会公共事务管理职能逐渐占据主导地位，以政府为中心，一切社会问题都由政府处理，一切资源都由政府经营和配置，公民与社会被排挤在公共事务管理之外。管理是政府的主旨，政府主要通过行政手段管理社会事务。

服务型政府是一种全新的政府模式，它摒弃了管制型政府和管理型政府的官本位、权力本位、政府本位的思想，把服务社会、服务公民摆在首位，政府一切工作的目标是做好服务。它倡导的价值取向与管制型政府、管理型政府恰恰相反，不是政府统治社会，而是社会控制政府，使政府权力重新回归社会，是以人为本，将公共服务职能摆在更加突出位置，并逐步成为政府的主要职能或核心职能。

2.地方服务型政府

以全新的服务理念为支撑，从根本上破除了传统管制型管理型政府的“官本位、政府本位、权力本位”理念，实现“公民本位、社会本位、责任本位”的回归；从职能范围上定位于“有限”政府，从根本上改变传统的事无巨细、统包统揽、无限扩张的全能型政府；从治理方略上定位于法治型政府，破除传统的主观臆断式“人治”方式，实现依法行政和法治政府的施政方略；从行政方式上以“柔性”行政指导代替刚性的行政命令，并使其成为现代服务型政府施政的主要手段。

其基本特征：第一、在执政理念上突出以人为本。地方政府制定本地区经济和社会发展战略，提供各类公共物品，发展各项社会事业，其执政理念突出以人为本，政府要从公民的根本利益出发，不断满足公民日益增长的物质文化生活和政治民主需求，尊重人的特性和多样化，把保障和改善民生作为地方政府工作的根本出发点和落脚点，促进人的全面发展；第二、在政府职能结构中突出公共服务。在当前社会转型体制转轨的关键时期，迫切需要增强公共服务职能，解决好公民的就业、教育、医疗、社保、公共安全以及治理腐败等问题，高度关注公民各方面的基本需求，建构良好的公共服务体系；第三、在财政支出结构中强化公共服务支出。地方服务型政府应将财政支出重点从经济建设转向公共服务，要实现教育、医疗、就业、社会保障及公共安全等基本公共服务的全覆盖和均等化，为此，必须优化财政支出结构，逐步形成均衡的、普遍的基本公共财政支出架构；第四，在市场职能架构中强化监管与有效监督。只有通过强化政府监管与有效监督，规制一切市场主体与市场行为，维护市场秩序，才能克服市场机制的滞后性和自发性，保证经济发展的稳定与协调，因此，建设地方服务型政府，最重要的是“健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务，”[1]（P37）努力创造法制完善、公平竞争的市场环境；第五，在政府组织机构中提升公共服务部门比重。地方服务型政府的组织机构中必须强化公共服务部门的比重，应尽量减少行政管理部门的比重，优化提升公共服务工作和提供公共产品的能力，从而更好地满足公民公共服务的要求；第六，是法治政府、责任政府。法治政府的突出特色是人民主权、权力有限、公开透明、服务至上。人民主权体现在两个方面，一方面政府的权力来源于人民，另一方面权力的行使必须为了人民；权力有限意味着政府的权力不是至高无上的，政府在行使权力时，必须遵从人民的意愿，必须遵循法治的规范和约束；公开透明即政府权力必须在阳光下行使，这为公众广泛参政议政提供了必要的前提，公众的广泛性参政又极大地促进了政府的透明度；服务至上是公共服务型政府的基本特征，也是它与管制型政府和管理型政府的主要区别。责任政府与“主权在民”思想和代议制民主制度密切相联系。代议制的出现使人民可以通过代议机构将管理国家的权力委托给政府，因而人民是委托人，政府是受托人，政府必须履行受托人义务，切实对人民负责。[3]

二、地方服务型政府建设的成效与问题

1.地方服务型政府建设的成效

平顶山服务型政府建设可以大体划分为三个阶段：第一阶段是从20 世纪90 年代中期开始，这一时期实际上是与经济体制改革相配套的行政改革试验时期，也是个别地方政府的一种探索；第二阶段从我国2001 年12 月加入世界贸易组织开始，地方政府为迎接入世挑战而建设服务型政府，这一时期一些省级政府正式、全面提出建设服务型政府的目标、任务与具体措施；第三个阶段是2003 年党的十六届三中全会提出科学发展观，各级地方政府纷纷提出建设服务型政府的施政目标。标志着服务型政府建设已成为各级地方政府改革的一股势不可挡的时代潮流。2004年国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，加快了地方服务型政府建设的步伐。平顶山市围绕依法行政，建设服务型政府进行了有益的尝试，取得了一定的成效，为地方服务型政府建设提供了可资借鉴的经验。第一，深化行政审批制度改革，优化市场发展环境。平顶山市于2002 年成立了行政审批服务中心，市委、市政府先后下发了《关于加强配合、严明纪律、确保市行政审批服务中心高效运转的通知》、《关于加强县级行政服务中心建设的通知》、《关于整合审批职能的通知》等30 多个文件，大量减少了行政审批项目，规范了行政审批范围，优化了市场发展环境。第二，建立健全科学民主决策机制，提高政府公共政策质量。市委市政府规定，凡是要做出的重大决策、重要的政策措施、重大事项都应先由法制部门进行合法性论证，特别是可能影响公民、法人和其他组织合法权益的政策措施，未经法制部门合法性论证，一律不得实施。建立了公众参与、专家论证、政府决策相结合的行政决策机制。严格规定规范性文件的立项、调研、起草、征求意见、法制审查、会议研究、发布、备案等程序；对规范性文件进行集中清理，保障规范性文件的合法适当。这为建立健全科学民主决策机制，提高政府公共政策质量提供了有力保障。第三，规范政府行为，推进依法行政。市委市政府高度重视对权力和行政行为的规范。一是以推行行政执法责任制为抓手，规范行政执法主体和执法权责，通过梳理执法依据、分解执法职能和落实执法责任等基础性工作，确定各级执法主体的具体行政行为；二是规范行政执法程序，确保程序合法、规范；三是开展行政案卷评查活动，提高行政执法质量；四是规范行政处罚行为，促进合法合理行政，通过规制行政处罚自由裁量权，制订了罚款行政处罚适用规则，并接受社会监督，有效推进了依法行政。第四，推进政务公开，实行阳光行政。一是以实施政府信息公开条例为先导，努力打造阳光政府。制定下发了《平顶山市人民政府办公室关于做好施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉准备工作的通知》，建立了信息公开协调会议制度；二是以建立政务公开机构为保障，推进阳光行政有序展开。市、县两级政府全部成立了政府信息公开领导小组和相关的工作机构，建立了由主要领导负总责、分管领导具体抓、专门机构承办的政务公开制度；三是以政府网站建设为依托，实现政务公开的多样化和明细化，定期召开新闻发布会，及时公开政府信息。第五，构建高效便民的服务机制。一是提高服务水平，完善服务热线网络。市政府开通了市长热线电话和公民建言献策网络，并且建立了行政效能监察联动工作机制，还专门设立了与公民日常生活密切相关的社会公益服务热线，并逐渐使其发展成为政府了解民意、集中民智、排解民忧的有效途径；二是深入推行“为民服务全程代理制”。各级政府均设立便民服务中心或代办点，在计划生育、非农建设、林木采伐、民政救济、医疗保障、惠农支农政策落实等方面为民服务全程代理；三是不断创新完善社会救助机制。通过医疗救助“一站式”服务，实现了城乡医疗救助制度与其他医疗救助制度的有效衔接，全面推行了城乡医疗救助与新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险同步结算；实施了新农保制度，实现了由农村特困户特殊救助向农村低保制度化的根本性转变；实施了城乡困难群众临时救助制度，2004 年平顶山市率先建立了全省第一家爱心救助超市，并逐步实现了市、县爱心救助超市网络化。截至2010 年累计接收社会各界捐赠款物折价3800 余万元，救助困难群众65 万余人次，在社会困难救助中发挥了重要作用。第六，逐步完善公共服务体系，强化政府公共服务职能。一是完善相关政策法规体系。2000 年以来市政府相继印发了《平顶山市城镇居民合作医疗管理办法》、《平顶山市企业职工基本养老保险市级统筹试行办法》、《平顶山市城镇职工大病救助保险管理暂行办法》、《平顶山市城市居民最低生活保障工作操作规范》等规范性文件，并逐步加大了对公共服务领域的支出，强化了公共服务职能；二是重视完善基础设施建设。各级地方政府在公路建设、电网改造等方面都进行了全面规划，并加大投入，确保农村居民不断提高基本生活质量；三是发挥社区卫生服务功能，初步建立了“小病进社区，大病到医院”的社区居民就医新模式；四是加强养老机构建设，提高养老服务水平；五是建立健全就业服务体系，促进充分就业。

通过地方服务型政府建设，人民群众幸福指数从2006 年的64.65%，提高到2009 年的83.81%，提高了19.16 个百分点。

2.地方服务型政府建设中的主要问题

地方服务型政府建设虽然取得了一定的成效，但总体上政府职能转变滞后，社会管理、公共服务不到位的局面没有根本改变。党的十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》 和十七届五中全会《建议》对深化行政体制改革的要求，指出了地方服务型政府建设中存在的主要问题。第一，公务员队伍综合素质偏低。公务员队伍服务意识淡漠，围绕大局开展工作的主动性不强，办事推诿、拖拉，执法不文明，工作效率低下，热衷于行政审批，吃、拿、卡、要现象比较严重；官本位思想严重，宗旨观念不牢，高高在上，不能摆正自己同人民群众的关系。以权谋私，甚至贪污受贿，腐化堕落；“恩赐”观念和“管制”意识浓厚，受传统观念影响，一些公务员把为人民群众的服务当作一种“恩赐”，把履行政府职责当作是对人民群众的“管制”；一些领导干部在进行决策时容易受到来自领导、同事等外界的影响，在决策方案实施之后对实施后果的跟踪反馈不够，对执行中所发现的问题处理方式欠妥，缺乏灵活应对突发事件的能力。第二，地方政府职能转变滞后。在服务型政府建设上，一些区县则停留在口号和文件上，无实质性举措。市场监管与监督不到位。市场主体之间为了自己的利益而破坏契约关系和市场法则，造成市场秩序混乱的事经常发生，从反面印证了一些政府部门市场监管与监督的不到位；“不考虑成本”的政府管理模式。一些政府领导为了所谓的“政绩”，不惜浪费资源、破坏环境，有损于公共管理的制度化和规范化；公共服务缺位，发展失衡，致使社会不和谐因素增多。第三，政府组织结构不合理。政府机构庞大，人员严重超编。如某市政府有11名副市长，16 名副秘书长等；部门职能交叉、权责脱节、行政效能低下。省、市、县、乡四级政府之间的职能大部分重叠，“一根针穿到底”，履行公共服务职能部门在政府机构序列中没有置于应有地位，一些领域职责分散、权责脱节和效率不高的问题仍比较突出；机构设置不尽合理，部门间协作联动机制不健全。在行政运行机制方面，尽管市县行政审批服务中心进行了服务流程再造，但多数仅仅是企业注册登记的业务流程再造，而涉及项目建设和其他需要实行跨部门联动的机制尚不健全，造成了一些领域服务流程不畅。第四，公共服务中的垄断腐败问题突出。一些部门罔顾公共利益，谋取私利，滥用公权力，加之公共服务领域的垄断，致使腐败问题突出，严重损害了党和政府在人民群众中的形象；口头承诺多，实际行动少。一些政府部门提出了一些服务承诺，还仅仅停留在口头层面。一些地方的服务型政府建设局限于政府自身，公民参与渠道不畅通、参与机制不健全，导致公共服务型政府建设流于形式。

三、强化地方服务型政府建设的基本对策

实现“更好的治理、更好的服务”，是建设地方服务型政府追求的根本目标。

1.培育人民满意的公务员队伍是地方服务型政府建设的基础

第一，培育公务员为民服务的理念。公务员要树立三个核心理念：一是政府是创造环境主体的理念。市场经济条件下，政府的主要职能是创造平等竞争环境；二是以公民为中心的理念。政府及其公务员要以公民为中心，围着公民转，而不是以自己为中心，让公民围着自己转；三是法无授权无职权的理念。政府及其公务员的权力由法律授予，必须做到职权法定、责随职走、心随责走。第二，建设高素质的公务员队伍。要做到以下三点：一要主动，公务员要有主动为公民服务的热情，善于发现问题、勇于面对矛盾，善于解决矛盾；二要高效，就是简化办事程序，提高办事效率；三要公正，让公民享受平等的权利，政府所提供的机会和福利尽可能地在社会成员之间公平分配。第三，完善公务员自觉为民服务的动力机制。关键是实现由“政府本位”向“以人为本”转变。一要强化公务员的公共意识和公共精神，把公民利益的实现作为最高价值追求，把公民利益的最大化作为价值实现的最好方式；二要加强对执政合法性的认识，政府执政的合法性，主要来自公民对其政绩的认同，政府要取得令公民满意的政绩，就必须把公民的利益放在首位，真正为公民提供满意的服务；三要健全科学的奖惩机制，给践行“以人为本”的政府机关及公务员以各种精神和物质奖励。

2.科学定位政府职能是地方服务型政府建设的核心

第一，合理界定地方政府治理边界，科学划分政府、市场与社会的权限，地方政府应对自己的职能权限进行重新界定，进一步放权，真正使不该管、管不了也管不好的事务回归企业和社会。第二，实现地方政府职能结构的优化。地方政府的政治职能主要是维护社会稳定和公正执法；经济职能主要是维护地区经济发展的稳定性，培育市场体系，激发经济活力；社会职能主要是提供充足的公共产品，促进就业、调节分配，完善社会保障体系，培育和发展社会组织，加强和创新社会管理。服务型政府建设应突出强化社会职能，弱化经济职能，确保政治职能的正常履行。第三，强化地方行政的法律约束。依法行政是地方服务型政府建设的本质要求，一是把法制贯彻到服务型政府建设的各个环节，做到组织法制化，运行法制化，监督法制化；二是政府本身要接受法律约束，坚持法律至上，严格公正、公平执法；三是政府必须依法行政，处理行政事务无论采用行政手段、经济手段、法律手段，都应当合法合理。

3.优化政府组织结构是服务型政府建设的关键

第一，适当保证地方政府机构改革的自主权。在实际的改革过程中，改革形式、改革力度、改革程序都受制于各种阻力因素，改革的自主灵活性受到较大影响。因此，一方面应加强相关法律法规的立法进程，为机构改革的灵活性提供明确的法律依据，另一方面要积极探索地方政府机构改革的多种形式，实事求是地选择符合地方服务型政府建设要求的改革模式。第二，扩大公共服务部门规模。地方政府机构改革过程中应改变以精简为主、机构调整和政府资源整合为辅的错误倾向，使政府实现从“瘦身”到“健身”的转变，把额定编制向社会管理和公共服务部门倾斜，为建设地方服务型政府创造有利条件。第三，规范大部门的权力运行机制。大部制下部门管理领域宽、职能多，但并不是部门的规模越大、职权越大，公共服务的成效就越好，关键在于能否通过大部制改革，建立清晰、规范、科学的权力运行机制，因而要充分考虑部门内权力运行机制的合理配置，将决策、执行二者由横向并列顺序变为纵向先后顺序，进而提高公共服务效率。第四，实行公民与政府互动的行政程序。一要问政于民，即该做什么，怎么做，何时做，要向民请教，这是决策的前提；二要决策于共，问题的最终决定，一定要在政府与公民的反复讨论和协商中做出，把政策主张与社会实际、公民需要最大限度地结合起来；三要行政于合，即决策执行过程中政府必须与公民和社会共同来做，政府要充分利用各种社会资源，处理好各种利益关系，实现整个社会的合心、合力、和谐；四要监政于公，即实行阳光行政，“让权力在阳光下运行”，[4]广泛接受公民监督，对重要公共政策的执行进行公开评议，对政府和公务员日常工作绩效的评估也要引入公民评议，而不能再由政府关起门来自己给自己打分。

4.建立以基本公共服务均等化为目标的财政体制是地方服务型政府建设的必要条件

第一，建立公共服务型财政体制。财政资金要从生产性和盈利性领域退出来，加大对公共事业的投入，尽快完成从经济建设型财政体制向公共服务型财政体制的转型，上级政府应适当加大对财力薄弱的县乡政府的转移支付力度。第二，整合财力资源，提高资金使用效率。把公共财力更多地向市场机制无法调节或不便调节的公共服务领域倾斜，加大对就业、社保、教育、医疗、公共安全等领域的投入，让人民群众共享改革发展成果。要制订公共服务投入的政策法规，建立公共服务投入监测指标体系，由本级人大和上级政府监督对公共服务投入的执行，逐步实现公共服务投入的法制化、规范化和程序化。第三，进行必要的债券融资，疏通地方政府的资金来源渠道。地方政府应该采用标准化的债券融资渠道，提高债务的公开化、透明度和流动性，以便于公众监督并降低投资者风险。第四，完善农村财政投入体制，优化农村公共服务的决策供应机制。一是逐渐提高农村的公共服务水平，不断扩大公共财政覆盖的范围；二是加大城市带动农村、工业反哺农业的力度，加强对农村教育、社保、公共安全、新型农村合作医疗等方面的财政投入；三是建立农村公共产品需求决策表达机制，给予农民充分参与公共服务决策的权利，使有限的财政资源用于农民急需的公共领域，保障基本公共服务均等化。

5.推进公共服务制度创新是地方服务型政府建设的保障

第一，着力完善公共服务的市场机制。一是合理定位地方政府的公共服务角色和职责。积极完善市场规则，制订优惠政策，体现社会公正；二是培育多元化的公共服务主体。地方政府要培育社会力量，使公共服务由政府单一主体发展为包括政府、非政府组织、企业和个人在内的多元化主体；三是充分发挥竞争机制作用，鼓励公共服务领域创新，降低成本、节约资源、不断提高公共服务的质量和效率；四是公共服务应以公民需求为导向，提高服务质量。政府公共服务质量应以社会和服务对象的评价为主，加大公众影响的比重，对直接提供公共服务的公务员，在政绩考核上将公众评价作为重要内容。第二，统筹城乡发展，推进公共服务制度创新。一是强化对农村经济发展的支持。要加强农村金融制度建设，使农村金融真正为“三农”服务，完善农村土地流转的相关制度，有效保护农民权益，加强对农民工合法权益的保护，提高农民工工资待遇；二是建立统筹城乡就业制度，实现城乡劳动力就业一体化。按照《劳动法》规定的劳动者权利，给予城乡劳动者以同等的法律保护，将农民工纳入城市社会保障体系，同时保障农民工子女受教育的权利；三是建立城乡统筹的公共服务供给制度。地方政府应扭转“重城轻乡”的公共服务观念，实行城乡统筹，把农村公共服务真正纳入到国家统一的公共服务制度中来。第三，推动服务体制和服务方式创新。一是强化信息公开。要以《中华人民共和国政府信息公开条例》实施为契机，完善政府信息公开制度，保证地方政府信息公开的常态化、规范化；二是完善公共决策参与机制，保证社会各阶层都有公平的机会和渠道反映自己的意见和要求，实现公共政策更大程度的公平公正；三是完善公民权益的救济机制，凡可能对公民权益造成负面影响的权力行为，都必须举行有相关公民代表参加的听证会，对因政府合法行为而导致公民利益受损的补偿，必须和公民协商确定。

6.加强政府绩效管理是地方服务型政府建设的动力

第一，建立健全公民参与的监督机制。一是完善政务公开制度，“所有政府工作都要以公开为原则、不公开为例外，除涉及国家秘密，商业秘密和个人隐私的事项，一律向社会公开。”[4]以此为公民和社会实施监督提供保障。二是全面推行服务承诺制，为公民和社会监督提供明白具体的监督依据。三是加强公民在人事管理中的监督。尽可能扩大直接选举的范围，适当延长干部任命的公示期，扩大公示范围，调任干部要实行严格离任审计，对公务员考核要实行公民满意标准，并将其作为对公务员奖惩或升迁的重要依据。四是建立有公民参与的问责制。必须在原有的同体问责的基础上增加异体问责的内容。五是加强公民参与评估的制度化建设，对公民参与政府绩效评估的内容、方式、途径做出明确规定，进一步建立健全听证制度、信息公开制度、公务员评议制度、公民批评建议制度等。第二，建立社会化的政绩和服务绩效评估体系。把政府的政绩和服务绩效交给公民去评价，确立公民在绩效考评中的主体地位。对一些政府部门如公安、工商、环保、卫生部门绩效的评估，可以委托给独立的社会评估机构，通过广泛深入的社会调查得出结论。第三，完善地方服务型政府绩效评估的配套措施。政府绩效评估指标的主体，由人大和上级政府确定。还应该包括政府自身、公民、专家学者、社会审计制度。加强政府审计的法制化建设以及制定科学的审计标准，提高审计人员素质，加快绩效审计的信息化建设。

[1]本书编写组.十八大报告学习辅导百问[M].北京：学习出版社，党建读物出版社，2012.

[2]罗忠桓.政府模式比较分析与中国的阶段目标选择[J].云南行政学院学报，2004,（1）.

[3]杜飞进.我们应该建设一个什么样的政府[J].新华文摘，2011,（9）.

[4]温家宝.让权力在阳光下运行[J].新华文摘，2012,（12）