对目标群体政策客体地位批判与主体地位的构建

张玉强

（广东海洋大学 经济管理学院，广东 湛江 524088）

美国政策学者艾利森认为政策目标的实现10%取决于政策方案的制定，90%取决于有效的政策执行。这虽然极大的强化了政策执行的作用，但过于夸张之余，又忽视了目标群体的作用。目标群体，学术界也称标的人口，指政策所制约和规范的社会成员，对于政策系统而言，目标群体是其构成的要素之一。但对于目标群体在政策系统中的定位问题，一直以来，都是以政策客体的地位存在的，这样看似简单明确和普遍认同的观点，却存在着严重的逻辑问题和现实弊端。

一、传统政策客体观下，目标群体作为政策客体而存在

纵观国内比较权威的政策学著作和教材，其中大多对目标群体进行了界定和论述，分析之余，我们发现目标群体都被定位在政策客体的身份上，这主要体现在三个方面：

1.“人事两分”视角下的政策客体研究

“人事两分”视角是目前大多数学者分析政策客体时基本采用的视角，即从“人”的方面和“事”的方面来界定政策客体。其中，从人的方面，政策客体就表现为目标群体。如宁骚教授认为：“公共政策总是针对特定的事件、问题或社会群体而规定的行为准则，因此，可以从‘事’（政策所要处理的社会公共问题）和‘人’（政策发生作用的对象，即社会成员）两个角度来认识公共政策客体。”[1]陈振明教授更为明确地指出：“政治客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的社会问题（事）和政策所要发生作用的社会成员（人）两个方面，从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标群体。”[2]因此，“人事两分”的视角下，政策客体由社会问题和目标群体共同构成。

2.“双重身份”属性中的目标群体研究

目前很多学者，在确定了目标群体的客体身份同时，又看到了目标群体可以通过各种方式参与到政策过程之中，和政策制定主体和执行主体一道影响政策的运行，因而，又赋予了目标群体一定的主体身份，从而使目标群体兼具主体和客体双重身份。如娄成武教授，在说明目标群体客体身份同时，又提到，政策指向的民众也是“政策主体”的有机组成部分，如果说第一类主体（管理者）是直接参与政策过程的话，那么第二类主体（民众）则可以认为是间接地参与政策过程中来。[3]其他很多学者虽未明文指出目标群体也是政策主体，但在政策主体定义中，都包含了间接影响政策的利益集团或公民个人，这也都隐含了对目标群体“双重身份”的认定。

3.政策客体既定后的能动作用分析

在政策客体定义的描述中，更多的是体现政策对目标群体的影响和制约。然而，目标群体作为政策中利益的潜在满足者或损害者，必然会尽己所能的来参与和影响政策，发挥主观能动性。很多学者也分析了这种行为，如娄成武教授就鲜明地指出：“虽然政策的标的人口要受制于政策，但政策的标的人口不是消极地受政策的约束，而是对政策具有能动的作用。”[4]而陶学荣教授则更为具体的分析了影响政策实施的目标群体的因素，包括目标群体的规模、目标群体的结构、目标群体的要素性质和目标群体的认知态度。[5]虽然，大家注意到了目标群体对于政策具有能动作用，但这都是首先将其作为政策客体，而后在受到政策影响的基础上才具有和发挥的，因此，对目标群体能动作用的强调，也是在一定程度上强化了其的客体地位。

二、对目标群体政策客体地位的反思与批判

综上所述，对目标群体的政策客体地位的认知十分深入人心，但这种认知不仅造成了理论上的混乱，更无益于政策的实践。

1.违背了公共政策的本质内涵和外在规定

美国政治学家戴维伊斯顿把公共政策作为一种“价值的权威性分配”[6]，而陈庆云教授，认为伊斯顿的“价值”其实就是“利益”，并将公共政策定义为，“是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。”[7]因此，可以说公共政策的本质内涵就是对公共利益的调整和分配。从这个角度看，公共政策的作用客体应是公共利益，而这种公共利益又在特定阶段和范围内，表现为目标群体的利益。而目标群体和公共利益显然不能简单的等同起来，因为目标群体可能会代表公共利益，也可能会偏离它，而公共利益有时也不仅仅表现在目标群体的身上，而表现在其他主体身上。因而，将目标群体代替公共利益作为政策客体，显然不符合公共政策的内涵规定。另外，公共政策本质是对公共利益的调整，外在的表现形式却是一系列的行为规范，“公共政策是一种行为准则或行为规范。总是规定对象应该做什么和不应该做什么；规定哪些行为受鼓励，哪些行为被禁止。”[8]从这里可以看出，政策作为一种行为规范主要是影响和制约目标群体行为的，因此，从外在规定上看，政策客体又是目标群体的行为，而不是目标群体。

2.造成了政策制定、执行主体和目标群体的对立地位

把目标群体看作是政策客体，其实质就是将其与政策制定者和执行者这些政策主体对立起来，因为，“把政策受众视为政策客体的人，无例外地都取同一理论视角，也就是取与政策制定及执行主体一致，居高临下的视角。”[9]而这种对立关系，又必然会有两种后果，一是，使政策制定主体和政策执行主体，脱离政策的影响之外，不易受政策的控制和制约。而无论是政策制定者，还是执行者，首先作为社会成员，都必须在政策的调控之内，换句话说，他们在非政策制定和执行的时候，也应是目标群体的组成部分，而将他们与目标群体对立起来，则无益于这种身份的显现。二是，不利于目标群体应有作用的发挥。虽然在主体和客体分开的前提下，目标群体作为客体可以发挥一定的能动作用影响政策制定者和执行者，但也只是在对立前提下如何谋求协调和统一的尝试，其作用要依赖于政策制定者和执行者的态度以及民主参与机制的状况，这必然会影响和限制目标群体作用的发挥。

3.混淆了目标群体的主体形态和依附属性

目标群体的主体形态是社会成员，虽然，在政策之中，由于受到政策的影响和影响政策，其又以特殊的社会成员而存在，但就其本质而言仍是一种独立的社会主体，具有生理属性和社会属性，同时也表现出诸如态度、行为、兴趣、利益需求等主体的依附属性。在受到政策影响之时，其实只是部分行为和利益属性成为了政策作用的对象。所以说，政策本质决定了政策影响的是目标群体的一些依附属性，而非目标群体主体形态。将他们简单的混淆，不利于对政策客体的准确和具体的把握，同时也造成了目标群体科学定位的困难和障碍。

4.导致了政策主体与政策客体关系的混乱

西方政策科学的论著或教科书往往将政策主体或政策活动者划分为官方的和非官方的两类。官方的政策活动者是指政策体制内的、行使公共权力的政策过程的参与者。一般包括国家机构、执政党、政治家和官员；非官方的政策活动者是指政治体制外的、不直接行使公共权力的政策过程的参与者，主要包括利益集团、公民（选民）、大众媒体以及民间思想库等。[10]国内的大多学者也大多持这种观点，认为政策主体不仅表现为政府的决策和执行部门，还包括来自民间的组织和个人。而民间的组织和个人中，目标群体由于和政策的利益关联，必定是其中主要构成部分。因而，目标群体因受政策影响成为政策客体，影响政策而成为政策主体，具备政策系统中的双重身份。同样道理，政策制定主体和执行主体影响政策成为政策主体，同时他们也要受政策影响和制约，变成目标群体，成为政策客体。所以，按照这样的逻辑，政策主体即为政策客体，由共同的要素构成，这与现实情况不符，更导致了主体影响主体的逻辑错乱。

三、目标群体主体地位的确立与政策客体构成的调整

既然目标群体作为政策客体具有诸多问题和弊端，那么就需要对其进行重新的地位定位。笔者认为，目标群体应在政策系统中应作为政策主体而存在，这样目标群体在新的政策系统构成中，不再处于政策客体地位，也不再具有主、客体“双重身份”，而成为政策主体的构成部分之一。首先，目标群体作为政策主体，进入政策主体系统，可以在地位上获得与政策制定主体平等的地位，进而可以在政策制定过程中，充分表达自己的利益需求和政策建议，同时可以有效地和政策制定主体进行利益讨价和意见互动，从而在另一方面也有利于政策制定主体重视目标群体的利益需求，更加体现民主参与机制的成效；其次，目标群体政策主体地位的获得，可以更好地以政策主人的立场，主动和积极地认知和理解政策，从而有利于政策执行主体降低来自目标群体的执行阻力和提高他们的认同感；再次，将目标群体放置在政策主体地位上进行思考和研究，也有利于政策研究和咨询人员，重新思考研究视角，自下而上的设计政策方案，从而与传统的自上而下的研究视角形成良性互动。那么，如果目标群体脱离政策客体身份，进入政策主体队伍之中，就需要对政策主体和政策客体构成进行重新思考和调整，如图1所示：

1.政策主体可以从政策的影响力量来源分为政策制定主体、政策执行主体和目标群体（政策接受主体）三部分。这三大主体在政策系统中的作用是不同的，但彼此之间又是相互的依存和互动的关系，具体表现在政策制定主体，需要政策执行主体的信息反馈，政策接受主体的参与支持，而政策执行主体，需要政策制定主体的支持和控制，也需要政策接受主体的接受和配合。因此，他们互动的结果，以政策的形式规范政策客体，而政策客体对政策主体起到的作用是规范结果的反馈，以作为政策微调或新一轮政策出台的依据，这也表现了主体与客体之间互动统一的规律。

2.政策客体的构成，应避免从“人事两分”的视角来研究，而应以“问题导向”视角来分析。因为，政策得以形成和存在的一个根本前提就是解决社会问题的需要，因而政策的设计和实施也都是围绕着如何解决社会问题而展开的，那么，政策必然涉及到怎样调动社会资源和规范社会行为等问题，因为它们是社会问题解决的基本要素和条件，这些要素和条件也就是我们政策客体的内容。依据这样的思路，政策客体可以分为政策问题、公共利益和社会行为，其反应了政策作用的内容是公共利益，作用的目标是政策问题，而作用的对象是社会行为，同时它们又统一在政策的作用的过程之中，主要表现在政策通过对社会行为的调控，可以是鼓励，也可以是限制某些社会行为，从而实现对公共利益的调整和分配，最终解决的是基于公共利益需求和平衡而产生的社会问题。而这种社会行为，不仅专指目标群体的社会行为，其中政策制定主体，在非制定政策之时，政策执行主体在非执行政策之时，其行为都是社会行为的构成。因此，政策所规范的社会行为，是整个政策主体的社会行为，而非目标群体的社会行为。换句话说，政策主体通过利益互动，形成的政策，反过来又来规范自身的行为，进而达到公共利益的满足和平衡。从这个角度看，既解决了主体对主体作用的逻辑尴尬，又将主体和行为统一在政策主体和客体相互作用的过程之中。

[1]宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2003：234.

[2]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民出版社，2003：50～51.

[3]娄成武，魏淑艳.公共政策学[M].沈阳：东北大学出版社，2003：55.

[4]娄成武，魏淑艳.公共政策学[M].沈阳：东北大学出版社，2003：59.

[5]陶学荣.公共政策学[M].沈阳：东北财经大学出版社，2006：52～53.

[6]戴维·伊斯顿.政治体系——政治学状况研究[M].北京：商务印书馆，1993：123.

[7]陈庆云.公共政策分析[M].北京：中国经济出版社，1996：9.

[8]陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术[M].北京：中国人民大学出版社，2004：5.

[9]胡平仁.在权力与权利之间——公共政策学新论[M].长沙：湖南人民出版社，2002：83.

[10]陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术[M].北京：中国人民大学出版社，2004：5～6.