“拆村建（并）居”后的基层“错乱”与原村级党组织的作用发挥：对宁波市城市化进程中创新社会管理的调查

刘彦昌

（中共宁波市委党校，浙江 宁波 315012）

随着我国城市化进程的加快，“拆村建居”或“拆村并居”（以下合称“拆村建（并）居”）已经成为一种波浪推进的常态。在越来越多的村民转为市民的同时，也引发了基层社会关系的深刻变化，各种“暂时性”的不适随之而来，使基层社会管理面临着“错乱”风险，这对基层党组织也提出了新要求。本文以宁波市海曙、江东、鄞州等城区近10年来“拆村建（并）居”的一些新社区为研究对象，探讨“拆村建（并）居”在推进村民向市民转型的特殊社会背景下，如何发挥原村级党组织和党员在转型期的特有作用，以有效引导村民向市民有序转化、保证股份经济合作社健康发展、维护基层社会稳定等。

一、“拆村建（并）居”离不开原村级党组织护航

毫无疑问，“拆村建（并）居”在推进农村向现代社会快速发展的同时，也给基层社会管理带来了新问题，形成了一些新矛盾。很显然拆村可以在不长的时间内完成，但“建居”却是一个相对“漫长”的过程，有形的居容易建，无形的“居”难建。这主要表现为，各相关主体对由传统的农村社会结构向城市社会结构转变的不适。尤其是面对大量的、赖以生存的土地被征用，由拆迁、经济管理、年度分红等引起的利益纠纷与冲突呈多发态势，一些股份经济合作社发展前景堪忧。加之拆村建（并）居后，相当一部分原村民有了大量的空闲时间，客观上为其集聚起来及时交流想法，寻找问题提供了便利条件。上述两个方面叠加在一起，就使基层社会的稳定问题具有了不确定性。化解这种风险，当然需要各方共同努力，但基层党组织更有不可推卸的责任。按照目前宁波市的做法，“拆村建（并）居”后的组织架构是，新设事业性的社区党政管理机构，原村级党政机构向股份经济合作社转型。从实际运行看，这种基层机构的改变影响微妙，既给基层社会管理提出了新要求，也使得发挥基层党组织的作用，成了一个特有问题。

一方面，转型期面临的特殊问题，有使基层社会管理陷入“错乱”期的风险。“拆村建（并）居”后，面对生活环境和生活方式的新变化，无论是村民、党员，还是基层党组织，都存在着一个逐渐适应的过程。从村民的角度考察，他们的“人缘”依赖心理不会随着村的“消失”而消失，对原村的归属感也不会在短时间内很快转向其不熟悉的新社区，遇事更习惯于找原村级党组织，因为这对他们“路”熟，心里更踏实。据调查，在建（并）居开始的一段时间内，原村民普遍表示，相对于新建的社区党组织，原村级党组织负责人对他们更具亲和力和号召力，有事情更愿意去找原村级党组织的负责人解决。从基层党组织的层面看，由于“拆村建（并）居”，原村级党组织将最终转型为股份经济合作社的党组织，就政治职责和地位讲，这意味着其功能终将从原来“领导本地区的工作”转到主要“发挥政治核心作用”。和前些年原村级党组织负责人在“拆村建（并）居”后公然“争权”的情况不同，目前的情况已经发生了微妙的变化。调查显示，为数不少的村级党组织负责人是心存纠结，对原来担负的行政性管理职能，管则不便，放则不忍。再加上原村民对自己的留恋，新建的社区党组织要接手，还有一个熟悉过程，这种转型还不可能随着“拆村建（并）居”的实施就同步完成。如果没有特别的措施，这些基层的社会管理就可能陷入一个弱化期，给未来该地方的治理留下后患。从党员的角度讲，在拆村建（并）居后，由于所在党组织职责和地位发生了变化，在股份经济合作社里，重大问题多是经济问题。按照经济组织的章程规定，这要由股东代表而不是党员来决定，党员的地位和前相比，发生了一些明显的变化，一些党组织的活动经费都成了问题。在这种背景下，党员普遍有一种不如股东代表的感觉，这使他们的积极性受到一定程度的影响。我们不得不承认，这些党员发挥作用的客观条件和主观感受已大不如前。

另一方面，治理“拆村建（并）居”的基层社会，还需要原村级党组织在转型期有所作为。根据宁波市2001年以来一些“拆村建（并）居”的转型先例，要使村民的归属感从原来的村转向新建的社区，真正从村民变成市民，需要一个心理调适过程，这离不开市民文化的养成。从调查的情况看，除了少数文化层次高、有现代意识的村民外，相关村民对转向社区普遍存在着一个逐步适应的过程。要形成对社区的认同，并不是一朝一夕的事情。根据海曙、江东这两个主城区所属城郊村“拆村建（并）居”的先例，这一过程一般需要5年左右的时间，最快也要3年多时间。3到5年之后，股份经济合作组织对原村民的超经济影响力，通常都会随着村民向市民的变化而趋于低迷，原村级党组织能够对原村民长期保持原有影响和吸引力的只是少数。需要强调的是，在这个转向过程中，如果不让原村级党组织继续发挥作用，在新建社区党组织的影响一时难以覆盖、作用有限的这段时间内，这些村民就可能因处于松散自为状态，形成社会管理的灰色地带或盲区。遇有利益纠纷、突发性群体事件等，不确定性就会增大。如何适应这种变化，创新组织设置，引导原村级党组织在社区党组织不能马上接手的这段时间里继续发挥原有作用，在确保能够平稳渡过这个过渡期的同时，逐步转型为股份经济合作社的党组织，把体现“领导核心”的那些工作逐渐转移给社区党组织，切实加强党员队伍建设，监督股份经济合作社坚持正确的经营方向，维护股东的合法利益，并为未来转向其它领域的党组织提供合格党员等，是“拆村建（并）居”转型期内原村级党组织建设的特有任务。

二、原村级党组织在转型期需承担的责任与不适

基于上述情况，根据一些拆村建（并）居先行村的实践，在完成从村民到市民的转变过程中，原来村级的一些管理服务性事务，新建的社区党组织还不能马上全部接手，要实现平稳过渡，原村党组织在最终转型成集体经济组织的党组织前，既需要承担一些基层党组织的常规性工作，也还需要发挥好一些特定作用和承担一些责任。这就是说，由于“拆村建（并）居”导致的原村级党组织的转型，是一个过程性的变化，在基层社会管理方面是一个逐渐淡出的过程。在这一过程中，虽然组建了新的社区党组织，但由于其成员的来源、构成、工作方式和村民的习惯不同，两者之间一时还难以形成紧密的对接，原村级党组织在一段时间内还不能完全脱手，其地位也还不可猝然替代。这使得发挥原村级党组织的特有作用既非常必要，也非常复杂，其活动方式和自身建设内容都必须进行一定程度的调整。

就需要承担的责任看，处在这个转型期的村级党组织主要有三项责任：一是承担一些区域性“领导”工作，利用自己熟悉原村民的优势，分担新建社区组织的压力。这主要包括三个内容，一些特殊的基层社会管理工作，如维护基层社会稳定，化解相关矛盾；一些有难度的组织动员性工作，如计划生育，征兵动员，慈善事业等；一些需要熟悉地方文化的主体才能更好展开的工作，如实施社会文明建设等。二是做好自身的建设工作，承担好自己应该承担的责任，比如加强党员队伍建设，开展创先争优工作，努力保持党员队伍的纯洁性，为其未来转向其它领域的党组织提供合格党员；切实保证股份经济合作社的经营方向，在维护股东利益的同时，也让党员有显示自己作用的空间，确保股份经济合作社的健康发展等。三是配合新建的社区党组织，推进所在地的社会转型，比如发挥党员的示范带动作用，尽快引导原村民树立市民意识，增强对新建社区的归属感，积极融入城市社区，在完成了职业身份“农民”（Farmer或Cultivator）向“市民”的转换后，通过党组织的适度引导和工作，实现社会身份由“农民”（Peasant）向“城市居民”（citizen）的转换，以有效缩短这一转换的过渡时间，减少基层社会管理的不确定性。

虽然近年来，宁波市一些主城区的相关党组织在化解因“拆村建（并）居”可能导致的基层社会管理“错乱”问题上，已经进行了一些有益的探索，比如，适时建立健全新社区的基层党组织，明确区域内不同党组织的不同责任，支持新建社区党组织履行职责，引导原村级党组织及时向企业党组织转型等，避免了一些不必要的矛盾，使基层社会管理得以顺利转接，有序运行。但如果站在今天的角度来考察，在上述三项工作中，第一项工作明确交给社区党组织，是有问题针对性的，这体现着要原村级党组织向社区党组织彻底移交的指向。但是，随着社会的发展变化，以往的这些旨在化解新建社区基层党组织和原村级党组织“争权”的做法，已经悄然间变成了两类基层党组织间“礼让”，这极有可能导致基层社会管理衔接出现空档。

从目前的现实看，在“拆村建（并）居”的转型期内，要发挥好原村级党组织的作用，确保基层社会的正常有序运行，还存在着三个需要解决的问题：

一是在对原村级党组织的定位上，上级机关和群众之间错位，使基层社会管理出现灰色地带的可能性增大。表现为上级布置安排工作，依靠行政性（社区）的党组织多一些，对原村级党组织在观念上已经完成了定位上的转变，将其放在“政治核心”的位置。而原村民在这个问题上的认识还没有及时跟上，思维习惯一时还转变不过来，他们更看重和其经济联系直接的股份经济合作社党组织，对社区党组织的认同普遍存在着一个由生到熟的过程。由于村民的归属感不够，原村级党组织退出的部分社会管理空间，社区党组织还不能马上补到位，形成了管理衔接的灰色地带。

二是原村级党组织地位尴尬，直接影响了其特有作用的发挥。原村级党组织在政治定位上转为股份经济合作社的党组织后，在原村民还不熟悉社区，和自己还有经济利益关系的情况下，对行政性的社会管理，既难以大胆工作，也不能放手不问。不可否认，在目前的大环境下，已经在体制上转变为股份经济合作社的党组织，面临的主要问题是如何经营、增收的压力，首先要保证股份经济合作社股东的经济收入不降，这已经占用了这些党组织负责人相当大的精力。而对原村级党组织承担的那部分行政管理职能，他们已不便行使，特别是那些出力不讨好的事情，他们更不愿再介入。

三是原村级党组织的自身建设问题突出，出现了一些不利于党员发挥作用的新情况。随着“拆村建（并）居”的推进和原村级党组织的职能定位发生的变化，在相当多的股份经济合作社内，普通党员感觉地位不如股东代表，很多问题的决定权在股东，党员如果不是股东，在合作社重大问题上的作用有限。而且由于组织的变化，党员也缺乏有效的整合，致使党员难以发挥作用，或积极性不够高。这又导致“拆村建（并）居”后的一段时间内，一些社会管理性工作在股份经济合作社或相应社区都难以落实到位，极有可能出现一个“空白期”，导致党和政府的社会控制力下降，甚至存在着一定的不确定性。

三、发挥原村级党组织在转型期特有作用的建议

根据党的十八大“创新基层党建工作，夯实党执政的组织基础”的要求，在“拆村建（并）居”这一特有的转型期内，要发挥好原村级党组织的作用，建议从五个方面入手：

一是本着求真务实的态度，有弹性地对待原村级党组织的职能定位。作为其上级的街道和区级党组织，在坚持“拆村建（并）居”，最终形成现代社区、引导村民“市民化”这个大方向的前提下，在特定的过渡期内，对原村级党组织的职责定位保持一定的弹性，改变“拆村建（并）居”后立即把原村级党组织视为主要是“发挥政治核心作用”的思维定式，以便和转型期的原村民对原村级党组织的定位相吻合，引导股份经济合作社党组织行使原村级党组织的部分职能，以适应过渡期的需要。具体实践中，可由街道党组织出面，形成一个关于“拆村建（并）居”后过渡期的基层党组织建设意见，在村民向市民转变的过渡期内，把维护稳定、化解矛盾，征兵动员、计划生育等对刚接手的社区开展起来暂有难度的工作，明确仍暂由原村（现在的村股份经济合作社）党组织负责。以3～5年为期限，在这个过程中，根据情况将这些工作逐渐向社区转移。明确规定3～5年后这些社会事务工作全部由社区接管，股份经济合作社党组织转向主要领导合作社发展经济，在发挥党员作用上下功夫。这3～5年内，对由原村级党组织转变而来的股份经济合作社的党组织建设，街道按原村党组织的要求进行考核，其地位也按原村级党组织对待。为保证考核的有效性，建议实施基层党组织和党员积分量化激励考核措施，以督促这些基层党组织重视发挥党员的作用。

二是对过渡期进行统筹安排，让股份经济合作制党组织发挥好转型期的特有作用。在一般社会事务方面，原村党组织和社区协调配合，初期以原村级党组织为主，给村民转市民一个适应期。在这段时间内，原村级党组织要有责任意识，为上级党委和政府解难分忧。具体工作中，除了围绕“发挥政治核心作用”，履行经济组织的党组织的职责外，还要在社会管理中发挥一定的“领导核心”作用，比如，“密切联系群众，反映党员和群众的意见和要求，坚持以人为本，搞好各项服务，保证社区稳定”；“配合社区负责群众的思想政治工作和精神文明建设，引导群众遵纪守法，提高素质，创建文明社区”等。待原村民对社区有了一定程度的认同时，再转向以社区为主。在这个过程中，原村党组织、党员还要注意引导原村民遇事找社区，做一个积极的配合者，从发展大局出发，有意把在身份上已经转为市民的原村民“推”向社区；社区应在人文关怀、提供优质服务水平上下功夫，主动“拉”村民向自己靠拢。村股份经济合作社支委会成员在社区兼职，引导所在经济组织的党员向社区报到，参与社区组织的服务和活动。

三是重视制度保障，调动股份经济合作社党组织负责人和党员的积极性。鉴于在“拆村建（并）居”的转型期，原村民对原村党组织负责人有特殊的心理认同的实际，而原村党组织负责人处于“放则不忍，管则嫌累”的尴尬窘境，要重视探索激发他们投身党的建设积极性的措施保障。在当前，应主要从两个方面入手：一方面是解决股份经济合作制党组织活动经费和党支部成员的待遇问题，让他们的付出和辛劳得到认可。这可由上级党组织出台文件，或经上级党组织同意，街道党组织出台文件，对党组织活动经费的标准和党组织负责人的经济待遇等，作出明确规定，使党组织的活动能够有经费保障。另一方面是扎实开展创先争优活动，同时也考虑股份经济合作制党组织成员的政治前途。从街道党组织层面，首先要明确一个原则：对社区党组织和股份经济合作制党组织在政治上一视同仁。结合创先争优活动，在街道开展“优秀股份经济合作制党组织带头人”评选活动，对其先进事迹通过编发简报、制作电视专题片等方式进行广泛宣传，优先推荐其担任区级党代表、人大代表和政协委员，参与劳模评选、报考全省面向村干部招录乡镇级公务员等，让股份经济合作制的党组织负责人和主要成员在政治上有奔头。

四是深入开展创先争优，加强股份经济合作制党组织的自身建设。明确股份经济合作社党组织的政治定位，落实党章规定的集体企业中党组织的政治地位，通过实施党组织“保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行”的职责，让党员以另一种方式“参与企业重大问题的决策”，扭转在股份经济合作社里党员地位不如股东的倾向，切实解决党员被边缘化的问题，以此为契机唤起党员的责任意识和履行党员权利与义务的积极性。同时，结合“创先争优”的长效化，强化对党员的教育、管理和监督，切实提升党员队伍的综合素质，通过实施《党员分层量化积分制管理细则》等建设性举措，引导和督促股份经济合作社的党员发挥作用，提高党员发挥作用的技巧和水平，实现带头学习提高、带头服务群众、带头遵纪守法、带头弘扬正气等“四个带头”。不仅让党员在过渡期内不迷茫、不松懈，能够对所在股份经济合作制社的发展提出自己的意见和建议，而且有觉悟、有能力帮助村民解决遇到的问题，增强对过渡期村民的影响力和引导力。

五是引导社区强化自身建设，调动原村级党组织参与，增强社区的影响力。宁波市“拆村建（并）居”中一些先行村转型的实践告诉我们：文化水平相对高的村民，在思维方式和生活习惯上比较容易认同“城市化”，更能适应“拆村建（并）居”后带来的生活方式和外在环境的改变，比较容易融入新社区。这说明，村民对行政组织的归属感从深层看，其实还是个文化问题。新建的社区党组织要主动和原村级党组织沟通，争取其支持和配合。原村级党组织在村民市民化的过程中，要注意对村民进行现代文化的熏陶，配合社区开展文化建设，比如支持社区创建党员志愿者周末服务超市等品牌活动，充分发挥社区党员的先锋模范作用，增强村民对社区的亲近感；和社区党组织协商互动，构筑富有特色的社区宣传教育体系，增强新居民的认同和归属感。同时加强公共服务中心建设，做好原村级党组织和社区间的连接。街道作为上级领导机关，要切实落实建设服务型政府的理念，统筹规划，做好“硬件”方面的供给，争取和“拆村建（并）居”大体同步，让公共服务中心进社区。同时做好协调工作，引导原村级党组织积极配合，给社区公共服务中心开展工作提供方便，把该移交的事项，尽快向服务中心移交。这样，通过各方共同努力，让公共服务中心能够给居民提供各种优质高效的服务，以便捷吸引新社区居民，通过这个平台培育村民的居民意识，让村民在尽享方便服务的同时，不知不觉地融入社区，形成对社区的认同，使基层社会走出“拆村建居”后的错乱，构建出基层现代化社会的新秩序。

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