认知理解与对话互动:英国公共外交的特色、经验及启示

成晓叶

十八大政治报告第一次明确提出了中国将扎实推进公共和人文外交。显然，公共外交的重要性不言而喻。放眼全球，英国的公共外交经过长时期的重视和发展，已形成独特的路径和经验，而其为适应全球化浪潮而推出的一系列公共外交措施，可谓在政治国家中有着较为典型的代表性意义。研究英国公共外交的发展策略和经验教训，可以为我国在世界政治格局中应对国际危机和主权危机提供可资借鉴的经验，从而为我国通过公共外交融入全球化国际体系奠定基础。

一、认知与发展:英国公共外交的策略与机制

“公共外交”的正式提法多为美国学者和外交官员使用，主要用来指一国政府所从事的对外文化关系，不同于传统形式的国家与国家之间的外交①首次使用公共外交一词的埃德蒙·格里恩(Edumund Gullion)将其界定为——超越传统外交范围以外国际关系的一个层面，泛指一国政府对另一国公众的外交。参见赵可金:《公共外交的理论与实践》，上海辞书出版社2007年版，第14页。。因此，对于公共外交可以通俗地概括为:不以国家为直接主体，利用独特的历史与文化等资源对其它国家产生某种潜移默化的影响力的外交行为。英国官方及民间对于公共外交有其独特的认知与理解，正是这种特殊的认知和理解决定了英国公共外交的发展历史和外交机制具有鲜明的特色。

(一)构建影响力与文化外交机制

2009年，英国外交官尼克·海利(Nic Hailey)在美国哈佛肯尼迪政府学院提出“所有的外交，包括公共外交在内都是关于构建影响力的学说。”②Lindsay Hodges Anderson，British Diplomat Offers Advice on Approaching Public Diplomacy October 13，2009 ，byhttp://www.hks.harvard.edu/news－events/news/articles/ash－public－diplomacy－britain－oct09.这种对于构建影响力的认知，决定了英国利用其特有的文化开展公共外交的一系列措施和机制。英国文化的影响力得益于其长期的帝国地位，也为英国实行文化外交提供了条件。

其一，通过向英联邦国家进行文化推广来推进公共外交:主要有1965年成立英联邦基金会，在英联邦国家建立一系列包括图书馆、博物馆、文学和语言研究、兽医学、地理学、土地测量和农业经济等专业联合组织，③计秋枫、冯梁:《英国文化与外交》，世界知识出版社2001年版，第413页。设立专门针对英联邦国家的奖学金吸引留学生，创办英联邦作家奖(Commonwealth Writers’Prize)鼓励使用英语写作，每四年举行一次英联邦运动会等。通过语言、文化等纽带将英联邦成员国紧紧地结合，使其成为英国施展公共外交的一个大舞台。

其二，通过英国文化协会推广英语教育来推进公共外交:英国文化协会虽属于英国外交部，但其运作已趋向独立，在全球109个国家的223个城市设有办事处，囊括国际英语语言测试系统(IELTS)、博思职业外语水平测试(BULATS)、剑桥通用英语考试(CAE+CPE)、法律英语考试(TOLES)、剑桥国际金融英语证书考试(ICFE)等英语资格考试权力，并每年派遣本国优秀的青年到办事处城市进行英语教学，同时推广英国价值观、宣传英国文化等。

其三，通过建立留学机制吸引外国学者及留学生推进公共外交:如果说文化协会在英国公共外交中的作用是外交输出的话，那么“志奋领”奖学金(Chevening Scholarship)就是英国公共外交的输入项目。这项由英国外交部与联邦事务部资助的奖学金，是英国政府最具代表性的奖学金项目。此外还有针对美国人赴英国求学的“马歇尔奖学金”(Marshall Scholarship)。除吸引精英以外，英国的留学机制也吸引了大批对英国文化趋之若鹜的留学生。英国政府2008－2009年度向23.647万名外国人发放了入境留学签证，比1998－1999年度增加了两倍。①《英国大学纷纷“减招”省钱》，凤凰网 http://news.ifeng.com/world/201002/0209_16_1541918_1.shtml.长期以来，吸引大批来英的留学访学人员已成为英国公共外交的一个重要组成部分。

(二)坦诚开放与对话外交机制

外交官尼克·海利(Nic Hailey)认为英国公共外交需要消除秘密外交(private diplomacy)和公共外交之间存在的一堵墙;在传播与接受的过程中了解到公共外交的关键要素，而不是大力塑造国家形象，也不是研究如何打造正确的宣传团队，更不是通过公开透明来提高公信度。同时他认为公共外交通讯领域应该尽可能地多样化，网络、纸张、公共关系不能再独自为战，必须将他们结合起来。②Lindsay Hodges Anderson，British Diplomat Offers Advice on Approaching Public Diplomacy October 13，2009，http://www.hks.harvard.edu/news－events/news/articles/ash－public－diplomacy－britain－oct09.因此，英国适应网络时代需要合理运用网络、电视、手机等应用平台不断推进公共外交。2009年，英国大使馆的官方微博成为首个在华开通的外国官方机构微博，一些在华英国外交官、领事馆、教育机构也有个人微博，适时宣传介绍英国的电视剧、音乐、历史、文化传统、在英国诞生的科学理论知识以及讲座、研讨会、访谈节目等。而英国文化协会还巧妙地迎合了当今热门的手机应用平台如苹果、安卓系统的市场，将简单的语言学习材料或雅思考试的词汇考核制作成手机应用软件，使平台用户可以轻易获取。这些都大大拓展了英国公共外交的开放性，产生了长期而巨大的影响力。

(三)公共伙伴与合作外交机制

英国外交和联邦事务部(Foreign and Commonwealth Office)的官方网站将公共外交定义为“在公共领域通过与志趣相同的组织或个人形成伙伴关系，或使这些组织和个人参与其中的方式来赢得英国国际战略的目标。”③Robin Brown，The Four Paradigms of Public Diplomacy:Building a Framework for Comparative Government External Communications Research Institute of Communication Studies University of Leeds，p.5.英国公共外交战略委员会(Public Diplomacy Strategy Board)将公共外交定义为“以建立关系和构建伙伴关系让英国之外的个人和组织对英国以及英国的活动、英国女王殿下(HMG)的目标形成一种积极的影响力”。④House of Commons Foreign Affairs Committee，Public Diplomacy Third Report of Session 2005 –06，Published on 7 April 2006 by authority of the House of Commons London:The Stationery Office Limited ，p.12.在这种认知理解下，英国公共外交机构多为涉及各领域的组织和团体，而政府在其中的角色只是评估和指导。例如，公共外交战略管理委员会由来自政府、媒体、文化、旅游部门和独立外交分析人士中的代表组成，负责根据英国战略利益评估和指导英国的公共外交战略。而其活动机构却囊括了英国文化协会、英国贸易投资总署、英国广播公司全球服务(BBC World Service)、英国旅游局、英国国际开发署以及英国的文化、媒体和体育部等。2006年公共外交委员会(Public Diplomacy Board)取代公共外交战略管理委员会，⑤Public Diplomacy Strategy Board ，http://www.powerbase.info/index.php/Public_Diplomacy_Strategy_Board.意味着英国官方设立了正式的专业的公共外交机构，也表明英国的公共外交行动有了官方的正式指导，公共外交在英国得到前所未有的重视。

二、英国公共外交的经验与限制

英国作为历史悠久思想底蕴深厚的文化大国，有其独特的推进公共外交的优势，但也受到了一定的限制。需要我们全面、客观的看待。

(一)英国公共外交的优势

1.独特的历史文化与外交优势

英国的历史文化积淀相当深厚，作为第一个工业化国家、第一个西方资本主义民主国家、海上霸主、世界工厂、“日不落帝国”，英国在历史上留下了被世界绝大多数国家所效仿的两党制政治制度文化;自由主义、凯恩斯主义、达尔文进化论等极具影响力经济和社会文化思潮;广泛流传的莎士比亚戏剧、狄更斯小说等文化印记，这些都成为深刻影响着世界各国对英国的认知和态度，也成为英国得以运用英语和历史文化资源不断推进公共外交的优势之一。

而英国历史上的殖民地横跨除了北极和南极以外的五个大洲，其殖民地总面积相当于“全球陆地面积的1/4，相当于本土面积的100多倍，殖民人口近4亿，相当于本国人口的9倍”。⑥列宁:《帝国主义是资本主义的最高阶段》，《列宁选集》(第2卷)，人民出版社1962年版，第800页。虽然二战后殖民地相继建立了民族国家，但英国仍然借用英联邦的纽带来维持与这些国家的联系，通过设立英联邦作家奖、举行英联邦奥运会等，来推进公共外交的影响力。

2.官方与民间合作推进公共外交的经验

英国公共外交的成功还得益于官方与民间机构之间默契有序的配合。英国文化协会是英国推广公共外交的民间主体，虽然是民间组织，但实际受到英国外交及联邦事务部的监管，并接受英国外交及联邦事务部的拨款。英国广播公司全球服务的运行方式也类似，英国外交及联邦事务部通过授权公共外交委员会来开展对公共外交机构的监管和和财政拨款，但并不直接对其领导或发号施令。此外，公共外交委员会也负责对公共外交项目进行战略评估，这在一定程度上实现了对民间公共外交机构的监管与合作。如果没有公共外交委员会统筹协调英国文化协会、英国广播公司以及英国贸易投资总署、英国旅游局、英国国际开发署和英国的文化、媒体和体育部等组织或机构，促使其密切配合，英国公共外交则难以取得事半功倍的成效。

同时，民间智库也在公共外交中起到了相当大的重要作用。英国对与各国的商务往来、文化传播以及留学教育方面的公共外交情有独钟，这与英国智库的质量高、数量多以及政策针对性强的公共外交研究密不可分。其中比较著名的研究有英国外交政策中心(The Foreign Policy Centre)的《公共外交》(Public Diplomacy)和《分裂时代的英国公共外交》(British Public Diplomacy in the‘Age of Schisms’)和英国议会下院外交事务委员会季度性的公共外交报告等，为英国公共外交的发展提供了良好的智力支持与决策参考。

3.包容开放的公共外交姿态及经验

从英国政治经济的发展进程来看，11－15世纪外来移民和商人进入英伦岛内并发挥重大作用，并使英国在经济社会变革过程中逐渐形成了包容、鼓励外来移民及文化的良性机制。①刘景华:《外来因素与英国的崛起—转型时期英国的外国人和外国资本》，人民出版社2010年版，第274页。1997年，著名专家马克·里奥纳德梳理出代表英国形象的6个特征中的第三条便是多元包容(United Colors of Brtain)，并称英国是世界的大熔炉。②钟新、何娟:《从文化外交到公共外交的演进》，《国际新闻界》，2010年第7期。这种多元包容也影响了英国的公共外交，使其公共外交具有较高的开放性。

(二)英国公共外交的限制

虽然英国在推广公共外交的过程中具有诸多其他国家无可比拟的巨大优势，其公共外交的措施特点鲜明、手段多样，为英国赢得了2012年软实力排行榜榜首的位置，但其公共外交仍然受到各种限制，妨碍其纵深发展。

1.与美国关系特殊的负面影响

英国广播公司全球服务(BBC World Service)虽然长期在伊斯兰世界提供广播服务，并在当地建立了稳固的互信与善意基础，但9·11及随后的阿富汗以及伊拉克战争，却让英国政府陷入两难。在9·11之前，英国所要传达的政治讯息是“英国是世界上的善意力量”、“英国是欧盟的领袖会员”;经济讯息是“创新与创意”;社会讯息是“多样化与多元化”。而9·11事件之后，伊斯兰世界对英国的看法就变成了“英国是美国的傀儡”、“半个良心的欧洲国家”以及“不愿放弃帝国”的国家。③卜正珉:《公众外交—软性国力，理论与策略》，允晨文化实业股份有限公司2009年版，第194页。而布莱尔决定参与伊拉克战争则成为影响英国工党在后续竞选活动中无法获胜的重要因素，布莱尔首相也因此被视为美国前总统小布什的“跟屁虫”。④《英国工党为何失去执政地位?》，联合早报网，http://www.zaobao.com/forum/pages2/forum_lx100509a.shtml.因此，与美国的亲密关系会影响到英国公共外交的实际效果。

2.两党执政理念差异影响公共外交

英国作为两党政治体制的发源地，被大多数民主国家所效仿。但这种体制存在一定的弊端，尤其是英国长期以来形成的保守党、自民党和工党三足鼎立的局面，使得新政府上台后对同一领域的政策转向幅度较大。2010年保守党与自民党组成执政联盟之后，在一些内政外交方面未能达成一致，因此联合政府未提及任何关于公共外交方面的政策。即使在英国外交大臣黑格提到公共外交的相关概念时，也没有使用“公共外交”这个术语。⑤House of Commons Foreign Affairs Committee FCO Public Diplomacy:The Olympic and Paralympic Games 2012，Second Report of Session 2010 – 11，Ordered by the House of Common printed 26 January，2011，p11.同时，由于限制移民是保守党传统执政理念，在英国经济不景气情况下，保守党执政时期为了限制移民不惜发布一系列英国的负面信息，如别来英国，我们已经满员(Don’t come to Britain，it’s full)、70%的天气是阴天(70%of UK days are overcast)或是我们讨厌自己，我们很有可能也会讨厌你(We hate ourselves we probably will hate you)等一系列令人难以置信的图片和文字。⑥Putting people off coming to Britain:Your Pictures Guardian News James Walsh and Guardian Readers Guardian.co.uk，Tuesday 29 January 201303.00 EST，http://www.guardian.co.uk/uk/gallery/2013/jan/29/immigration －britain － ministers－gallery#/?picture=403156779＆index=13.这无疑给以开放包容号称的英国及其公共外交形成了难以抹去的阴影。因此，两党的执政理念和政策意图如果无法协调则可能成为影响公共外交的潜在隐患。

3.金融危机影响公共外交的推广

2008年金融危机之后，2010年5月保守党政府发布一份简短的《构建大社会》的报告，旨在将政府权力下放到社区、志愿组织等第三方机构，同时将中央政府的权力委托给地方政府。⑦Cabinet Office，Building the Big Society，May 2010，http://www.cabinetoffice.gov.uk/sites/default/files/resources/building － big － society_0.pdf.但“大社会”的计划很容易让人联想起在工党时期就已经规划好了的削减财政计划。①Marina Stott，The Big Society Challenge Cardiff:Keystone Development Trust Publications，2011，p75.而这个财政削减计划在2004年就开始导致英国公共外交的推广捉襟见肘。2004年英国外交部《开支预算审查》报告中BBC为了推出自己的阿拉伯电视台向财政部要求额外拨款，虽然最后财政部认同这个概念，但并没有实际拨款。②House of Commons Foreign Affairs Committee ，Public Diplomacy Third Report of Session 2005 －06，p26.2002－2004年间英国文化协会被要求削减5%的工作人员。③House of Commons Foreign Affairs Committee，Public Diplomacy Third Report of Session 2005 －06，Published on 7 April 2006 by authority of the House of Commons London:The Stationery Office Limited，p34.在英国季度性的公共外交报告中也提到在财政紧缩以及公共开支削减的政策大环境下，希望保持原有的财政拨款规模也是不切实际的想法。④House of Commons Foreign Affairs Committee ，FCO Public Diplomacy:The Olympic and Paralympic Games 2012，Second Report of Session 2010 –11 Ordered by the House of Commons，26 January 2011，p23.这些数据表明，金融危机导致的财政紧缩，使通过监管和拨款间接干预民间团体开展公共外交的英国政府及其公共外交政策受到了严重的限制。

三、英国公共外交对我国的若干启示

英国公共外交具有浓厚的本国特色，其发展优势、特点以及局限性都源于其自身的历史、文化和制度，其成功的工作经验值得我们借鉴，其面临的问题也值得我们反思。

(一)合理、恰当的定位决定公共外交的内容与形式

公共外交与政府外交的最大差异在于其参与者不能代表国家处理外交事务，也正是如此，公共外交可以采取更为轻松、生动和灵活的多种形式在多种场合发出声音，讲述本国的“故事”。⑤赵启正:《公共外交与跨文化交流》，中国人民大学出版社2011年版，第4页。中国人民大学在北京奥运会期间所做的“北京奥运与公共外交”为主题的调研显示:海外公众在北京奥运期间最想接近的几类中国人分别为普通市民(33.5%)、大学生(16.6%)、专家和学者(9%)、名列后三位的分别是演艺明星(2%)、运动员(3%)和政府官员(4%)⑥赵启正:《公共外交与跨文化交流》，中国人民大学出版社2011年版，第58页。。这一结果表明，作为公共外交的受众，国外公众更渴望了解中国的民众和文化。而我国媒体宣传方向却侧重于中国的经济成就和基础建设以及领导人发言讲话等，难以满足其需求。而在进行公共外交活动时太明显的政府介入也会产生相反的后果。政府不一定是最佳的说客，但当人们和一些诸如NGO、侨民组织(Diasporas)以及一些党派共事时，这些组织更容易与目标地区建立信任并且达到目的。⑦Mark Leonard with Catherine Stead and Conrad Smewing Public Diplomacy，Publisher:Foreign Policy Centre.2002，p.7.英国政府在公共外交扮演的评估者角色和间接干预措施为我国公共外交提供了较好的榜样。只有明确了公共外交的公共性，将其与政府外交区别开来，才能在保持政府原有作用的情况下，强化民间力量的作用，通过民间团体和民间文化的影响开展公共外交，最终实现中国良好形象的树立。

(二)开放与一致决定公共外交的信度和效度

随着全球化的深入与信息化的发展，原本单纯属于一国内政的事物也将成为国际社会关注的议题，一种外交内政化的现象予以成型。⑧卜正珉:《公众外交——软性国力，理论与策略》，允晨文化实业股份有限公司2009年版，第131页。因而，开展公共外交，需要秉持开放的姿态，保持公共内容的一致性，才能形成有利的国家信誉并保证公共外交的持续发展。2003年SARS爆发初期，中国一些地方官员企图瞒报，或延误处理以及拒不通报邻近国家及世界卫生组织，以至酿成全球性恐慌，最后在各国和世卫组织的压力下公布疫情，充分配合世界防疫工作，共同应对危机。⑨卜正珉:《公众外交——软性国力，理论与策略》，允晨文化实业股份有限公司2009年版，第202页－203页。由此可以看出，信息的封闭已不适应全球化和信息化的国际形势，英国为适应全球化和信息化时代采取的运用网络、电视和手机等信息平台推广公共外交，并保证公共外交的开放性和一致性，为我国吸取非典教训、积极开展公共外交提供了可资借鉴的经验。

(三)应处理好公共外交中的意识形态问题

英国公共外交的成效因与美国过于亲密的关系而受到影响，而我国由于冷战时期的特殊历史环境，在建国初期在外交上实行“一边倒”政策，隔断了与欧洲发达国家的外交关系。而这一影响直至今日仍然存在，无形中影响着国外公众对我国具体情况的真实认知。赵启正先生曾表示:文化差异，尤其是教育背景、思维方式、语言表达、宗教观的一系列文化差异会造成交流、传播、理解和合作的障碍。⑩赵启正:《公共外交与跨文化交流》，中国人民大学出版社2011年版，第76页。在要和平、求合作、促发展的时代主题下，带有意识形态色彩的公共外交总会随着时代的进步而狼狈地逃出历史舞台。英国公共外交已有这样的教训，我们应该予以重视，尽量避免以意识形态作为公共外交的主题，而这又与公共外交的合理定位有着密切关系:公共外交如偏重意识形态，则会有较强的政府干预，其内容也将偏重于政府报告或者政治经济发展情况，公共外交效果有限;而公共外交如果注重历史、文化的交流，则民间组织会发挥较大作用，其内容也将更适应外国公众的需求，公共外交的成效可能更大。